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??近期，自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好自然資源要素保障的通知》，其中一句“新增建設(shè)用地優(yōu)先保障重大項(xiàng)目建設(shè)和民生事業(yè)發(fā)展，原則上不用于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開發(fā)”引發(fā)市場(chǎng)廣泛關(guān)注，甚至出現(xiàn)“各地將停止供地”的誤讀。我們認(rèn)為有必要厘清概念、辨析政策本意，并在此基礎(chǔ)上評(píng)估其對(duì)土地市場(chǎng)的實(shí)際影響。本文將從新增建設(shè)用地的定義、政策背景、常見誤解及當(dāng)前土地市場(chǎng)趨勢(shì)四個(gè)方面展開分析。

??一、什么是新增建設(shè)用地？——概念界定與歷史定位

??“新增建設(shè)用地”是指通過(guò)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批等方式，將農(nóng)用地（含耕地、園地、林地等）和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地增量。其核心是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，本質(zhì)上是土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)的具體落地。根據(jù)《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》（2016年國(guó)土資源部令第66號(hào)），新增建設(shè)用地量是計(jì)劃管理的重要指標(biāo)之一，長(zhǎng)期以來(lái)明確用于保障國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地。

??為更直觀地理解農(nóng)用地的構(gòu)成，下表列出主要農(nóng)用地類型及其轉(zhuǎn)用場(chǎng)景：

??由上可見，新增建設(shè)用地一直以來(lái)就主要用于國(guó)家級(jí)重大工程、基礎(chǔ)設(shè)施及民生項(xiàng)目（如學(xué)校、醫(yī)院、保障性住房等），與商品房開發(fā)所需的一般經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬于完全不同范疇。

??二、政策背景與目的：強(qiáng)化要素保障，支撐高質(zhì)量發(fā)展

??本次政策并非孤立出臺(tái)，而是對(duì)2025年《關(guān)于進(jìn)一步做好自然資源要素保障工作的通知》的延續(xù)與微調(diào)。其根本依據(jù)是黨的二十屆三中全會(huì)及中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議關(guān)于“優(yōu)化土地要素配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的精神。2026年作為“十五五”開局之年，政策更強(qiáng)調(diào)在守住耕地保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)底線的前提下，提升土地要素對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的支撐能力。

??通覽通知全文，核心精神在于“保護(hù)與發(fā)展并重”，具體措施包括探索健全國(guó)土空間規(guī)劃許可制度、改進(jìn)征地程序（如成片開發(fā)征收不再單獨(dú)編制方案）等。這些舉措旨在簡(jiǎn)化審批流程、提高用地效率，而非限制土地供應(yīng)。因此，“原則上不用于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開發(fā)”只是對(duì)新增建設(shè)用地用途的重申和強(qiáng)調(diào)，目的是確保稀缺的增量指標(biāo)精準(zhǔn)投向國(guó)家戰(zhàn)略領(lǐng)域，避免被非重點(diǎn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目擠占。

??三、誤解辨析：為什么“不能用于房地產(chǎn)開發(fā)”不等于“停止供地”？

??市場(chǎng)之所以產(chǎn)生“停止供地”的誤讀，主要混淆了“新增建設(shè)用地”與“房地產(chǎn)開發(fā)用地”兩個(gè)概念。實(shí)際上，房地產(chǎn)開發(fā)用地絕大多數(shù)來(lái)源于存量建設(shè)用地（如舊城改造、低效用地再開發(fā)）以及規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)通過(guò)招拍掛出讓的土地。這些土地不屬于新增建設(shè)用地范疇。即便可能確實(shí)存在部分通過(guò)新增建設(shè)用地（農(nóng)轉(zhuǎn)非）來(lái)實(shí)現(xiàn)供地，其比例也是非常少的。

??從歷史政策看，優(yōu)先保障重大項(xiàng)目一直是主線。2016年國(guó)土資源部令第66號(hào)就已明確，土地利用計(jì)劃應(yīng)“優(yōu)先安排社會(huì)民生建設(shè)用地，保障國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地”。今年特意重申“原則上不用于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開發(fā)”，主要基于兩點(diǎn)考慮：

??1、土地市場(chǎng)進(jìn)入“縮量提質(zhì)”階段：當(dāng)前全國(guó)土地供應(yīng)總量普遍下降（多地降幅約20%），市場(chǎng)重心轉(zhuǎn)向盤活存量、消化庫(kù)存。在此背景下，新增建設(shè)用地指標(biāo)更需聚焦國(guó)家戰(zhàn)略，無(wú)需再大量用于商品房開發(fā)。

??2、防止違規(guī)變相開發(fā)：實(shí)踐中存在以民生或基礎(chǔ)設(shè)施名義申請(qǐng)新增建設(shè)用地，實(shí)際用于建設(shè)度假村、商業(yè)街區(qū)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的現(xiàn)象。此次明確禁止，有助于堵住監(jiān)管漏洞，確保土地用途合規(guī)，即重點(diǎn)保障民生和重大戰(zhàn)略項(xiàng)目。

??另一個(gè)常見疑問(wèn)是：城中村改造是否屬于新增建設(shè)用地？答案是否定的。城中村土地本質(zhì)是農(nóng)村集體建設(shè)用地，本身就不屬于農(nóng)用地，也就不存在新增建設(shè)用地一說(shuō)了。其改造屬于存量建設(shè)用地再開發(fā)，不涉及農(nóng)轉(zhuǎn)用。城市動(dòng)拆遷地塊也多屬國(guó)有存量土地，盤活方式與新增建設(shè)用地?zé)o關(guān)。

??四、土地市場(chǎng)影響與展望：總量收縮但結(jié)構(gòu)優(yōu)化，優(yōu)質(zhì)地塊仍受青睞

??撇開這次說(shuō)的“新增建設(shè)用地”，讓我們關(guān)注房地產(chǎn)開發(fā)層面的建設(shè)用地供應(yīng)。前面分析已經(jīng)明確，這兩類是不同類型的土地。在“縮量提質(zhì)”基調(diào)下，2026年房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域的土地市場(chǎng)供應(yīng)總量預(yù)計(jì)繼續(xù)收窄，但供應(yīng)質(zhì)量將提升。各地自然資源部門將更注重推出區(qū)位優(yōu)越、配套成熟、限制條件少的優(yōu)質(zhì)地塊，以穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。以上海、杭州、廣州等熱點(diǎn)城市為例，近期仍保持一定頻率的宅地供應(yīng)，且地塊容積率、建筑密度等約束有所放寬，反映出“少而精”的供地策略。

??與此同時(shí)，存量土地盤活將成為中長(zhǎng)期主基調(diào)。通過(guò)城市更新、閑置土地收購(gòu)和處置（專項(xiàng)債收購(gòu)等）、低效用地再開發(fā)等途徑，可釋放大量可用空間，補(bǔ)充傳統(tǒng)層面的土地供應(yīng)渠道，并促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)供求平衡、增量存量互通?？傮w來(lái)看，本次自然資源部等部門的政策調(diào)整對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)用地的實(shí)際供給影響有限，市場(chǎng)不應(yīng)過(guò)度擔(dān)憂。恰相反的是，包括縮量提質(zhì)、盤活存量等方面的變化，對(duì)于房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域的土地供應(yīng)規(guī)模和結(jié)構(gòu)會(huì)有明顯影響。

??五、結(jié)論

??2026年自然資源要素保障通知中關(guān)于新增建設(shè)用地的表述，是對(duì)既有政策的重申與細(xì)化，意在確保增量指標(biāo)服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略和民生急需，而不能錯(cuò)誤理解為房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域不供地了。房地產(chǎn)開發(fā)用地主要依賴各地今年的供地計(jì)劃，以及存量盤活等系列工作的節(jié)奏，短期內(nèi)供地工作仍由各地根據(jù)市場(chǎng)情況決定，但大方向朝著“總量收縮、質(zhì)量提升”的方向進(jìn)行。與此同時(shí)，房企需更加聚焦核心城市和動(dòng)態(tài)變化的市場(chǎng)需求，積極把握“十五五”發(fā)展時(shí)期的住房需求新特征新規(guī)律，以高品質(zhì)住房來(lái)吻合市場(chǎng)需求。