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??2026年4月20日，杭州市規(guī)劃和自然資源局發(fā)布《關于貫徹落實〈劃撥用地目錄〉工作要求的通知》（杭規(guī)劃資源發(fā)〔2026〕17號，下稱《通知》），從適用主體、用途范圍、審批流程到資金結算機制，對劃撥用地作出了系統(tǒng)性規(guī)定。作為對自然資源部修訂后《劃撥用地目錄》的地方細化落實，本次《通知》的核心導向可概括為“嚴控劃撥、鼓勵有償、規(guī)范混合、明晰資金”。我們認為，該政策將顯著影響杭州非營利性公共服務設施、鄰里中心及拆遷安置房的供地模式，有助于提升土地資源配置效率，但短期內也可能對特定主體的拿地成本和項目資金平衡帶來一定挑戰(zhàn)。

??一、劃撥用地門檻收緊：主體與用途雙重嚴審，非營利性民辦機構仍可準入

??《通知》重申，須同時符合《劃撥用地目錄》規(guī)定的用途要求和主體要求的項目，方可采用劃撥方式供地。其中，對非營利性公共服務配套設施用地，明確了劃撥主體的界定標準。

??值得關注的是，符合條件的民辦非企業(yè)單位仍可作為劃撥用地主體，體現(xiàn)了對社會力量參與非營利性事業(yè)建設的持續(xù)支持。與此同時，《通知》明確提出“鼓勵各地以有償使用方式供應國有建設用地”，釋放出逐步縮小劃撥范圍的信號。

??二、鄰里中心供地模式重塑：原則上有償出讓，允許功能混合與部分劃撥

??《通知》對“鄰里中心（城鎮(zhèn)社區(qū)服務設施用地）”的供地方式作出重大調整：原則上以有償使用方式（即出讓）辦理供地手續(xù)，并鼓勵社會資本參與。這一調整改變了以往部分地區(qū)參照劃撥方式供地的做法，推動鄰里中心走向市場化定價。

??鄰里中心是為周邊居民提供“一站式”生活服務的社區(qū)綜合體，通常涵蓋社區(qū)服務大廳、養(yǎng)老照料中心、社區(qū)衛(wèi)生服務站、文化活動室、體育健身點、托育機構、便民商業(yè)（如菜場、超市、食堂）以及部分管理用房等，旨在讓居民在步行范圍內即可解決日常辦事、看病、養(yǎng)老、托幼、買菜、文體娛樂等基本生活需求。本次政策在實際操作層面作出了重要調整，整體導向趨于嚴格。

??一方面，《通知》首次系統(tǒng)明確了鄰里中心的功能混合與定價機制，規(guī)定項目可按規(guī)定兼容其他用途，出讓前須明確各類功能的具體比例，并據(jù)此按不同用途比例綜合評估確定出讓起價。同時，需移交的公服配套設施（如社區(qū)用房、養(yǎng)老設施等），其建設標準、移交對象等均須在出讓合同中予以明確，增強了規(guī)劃的剛性約束。

??另一方面，《通知》設置了例外情形：僅當鄰里中心內所有功能均符合《劃撥用地目錄》要求，且用地主體為屬地政府指定的事業(yè)單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）時，方可整體以劃撥方式供地，并納入?yún)^(qū)級政府投資項目預算。由于該例外門檻較高，預計多數(shù)新建鄰里中心將進入有償出讓通道。

??這一變化標志著杭州市鄰里中心供地模式從“行政主導、劃撥為主”向“市場配置、出讓主導”的根本性轉變。其政策意圖清晰——在保障基本公共服務供給的前提下，通過市場化定價機制挖掘土地價值，同時引入社會資本提升建設運營效率。然而需要關注的是，出讓方式帶來的地價成本上升，最終可能通過租金或服務價格向社區(qū)商戶乃至居民傳導。如何在高門檻劃撥與完全市場化出讓之間，為非營利性、準經(jīng)營性設施保留適度的彈性空間，仍是后續(xù)政策執(zhí)行中需要平衡的課題。此外，明確功能比例并納入合同的做法，雖有利于防止用途變相改變，但也對前期規(guī)劃論證的精細度提出了更高要求。

??三、拆遷安置房供地創(chuàng)新：協(xié)議出讓路徑明確，上市交易需補繳差價

??《通知》為拆遷安置房用地開辟了明確的協(xié)議出讓路徑，并細化了資金與流轉規(guī)則。這一設計既保障了安置房建設的供地效率，又通過協(xié)議出讓底價下限（基準地價的70%）和未來上市補差機制，防止了與商品房市場的價格套利。同時，“安置結算價格保持不變”確保了被安置居民的既得利益不受供地方式變化的影響。通俗理解就是：無論未來市場房價如何波動，從簽訂協(xié)議到拿房的過渡期內，居民按什么價格結算安置房，始終保持不變。

??四、資金結算機制明確：市、區(qū)兩級財政與做地主體的責任閉環(huán)

??做地機構，即土地的一級開發(fā)商，通常指城市建設投資公司、土地儲備中心等單位，負責將“生地”整理為“熟地”。針對市級做地范圍內非營利性公服配套設施及部分鄰里中心的建設資金問題，《通知》建立了一套清晰的跨層級結算流程：由市級做地主體與屬地政府共同確認未來三年的項目清單及費用，市財政局從應核撥給市級做地主體的做地資金中預留或扣除相應額度，并協(xié)助區(qū)財政局進行結算，區(qū)財政局則負責最終的資金保障。這一機制有效解決了以往市、區(qū)兩級在配套設施建設資金上可能存在的推諉扯皮問題，為劃撥或協(xié)議出讓項目的落地提供了財政閉環(huán)保障。

??五、市場影響：要積極把握供地模式的新規(guī)則

??杭州此次出臺的政策具有重要的啟示意義，是劃撥用地新政在地方落地的重要體現(xiàn)。其核心方向在于適度壓縮和收緊劃撥用地范圍，同時增強招拍掛及協(xié)議等出讓方式的比重。從應用場景來看，協(xié)議出讓更多適用于城中村改造類等項目，而招拍掛則主要面向商業(yè)化項目。在實際操作中，需準確把握政策尺度，厘清經(jīng)營性與非經(jīng)營性之間的口徑差異，并做好相應的業(yè)務銜接，積極適應新規(guī)則。

??以本次政策重點提及的鄰里中心為例，可謂機遇與挑戰(zhàn)并存。機遇方面，項目可以獲得完整產(chǎn)權和功能混合使用的權利，包括可售與可經(jīng)營的部分；挑戰(zhàn)方面，土地成本可能上升，因此需要合理測算項目的潛在建設成本。反過來看，由于擁有了完整產(chǎn)權，后續(xù)還可以基于穩(wěn)定現(xiàn)金流開展項目評估和資產(chǎn)證券化探索，這些都是值得關注的積極因素?？傮w而言，企業(yè)應主動適應新規(guī)則，更積極地參與土地交易和項目運營。