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??事件概述：2026年4月2日，南京市規(guī)劃和自然資源局聯合市發(fā)改委、市農業(yè)農村局發(fā)布了《關于進一步保障和規(guī)范農村一二三產業(yè)融合發(fā)展用地促進全市鄉(xiāng)村振興的通知》（寧規(guī)劃資源規(guī)〔2026〕1號，以下簡稱“《通知》”），并附實施細則。該文件旨在通過土地要素創(chuàng)新配置，精準保障農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求，為全市鄉(xiāng)村振興提供空間政策支撐。

??核心觀點：本次政策在用地范圍界定、規(guī)劃彈性管控、供地方式多元化及全周期監(jiān)管等方面實現了系統(tǒng)性突破。尤其是集體建設用地使用權入股、聯營的實施細則，為市場主體參與鄉(xiāng)村產業(yè)提供了清晰的路徑與門檻，預計將有效激活南京農村存量集體建設用地市場，對農產品加工、冷鏈物流、鄉(xiāng)村文旅等融合項目構成實質性利好。

??一、政策框架：從“項目入庫”到“規(guī)劃落地”的閉環(huán)管理

??《通知》構建了從項目準入、空間布局、要素供給、審批優(yōu)化到后期監(jiān)管的完整鏈條。現將其中核心機制概括如下：通過分層布局與機動指標保障項目落地，依托入庫審核及監(jiān)管協議嚴禁房地產開發(fā)，并建立動態(tài)調整與退出機制，以切實保障產業(yè)實效。

??二、關鍵突破：集體建設用地入股、聯營實施細則深度解讀

??附件《南京市農村一二三產業(yè)融合發(fā)展用地使用權入股、聯營工作實施細則》是本次政策中含金量最高的部分，為市場提供了一條可操作的合規(guī)路徑。現將核心門檻與條件梳理如下。

??上述條款顯著提高了社會資本的準入門檻，目的在于篩選出具備真實產業(yè)運營能力及帶動農戶能力的主體，有效防范“圈地”風險。同時，“不得抵押”的規(guī)定限制了項目的融資杠桿，要求投資方具備較強的自有資金實力。但另一方面，明確了使用權入股、聯營的實施路徑，為規(guī)避國有土地征收所帶來的高成本與復雜程序，提供了一種合法的替代方案。

??三、規(guī)劃與審批亮點：彈性空間與效率提升

??為適應鄉(xiāng)村產業(yè)不確定性較強的特點，《通知》在規(guī)劃與審批環(huán)節(jié)提供了多項靈活性安排：

??規(guī)劃動態(tài)維護：已編制村莊規(guī)劃的區(qū)域，允許因項目選址調整而進行規(guī)劃動態(tài)優(yōu)化；未覆蓋區(qū)域則可按“通則式”規(guī)劃管理規(guī)定執(zhí)行，避免因規(guī)劃缺失導致項目無法落地。

??簡化許可與降標：對鄉(xiāng)村產業(yè)項目，可簡化規(guī)劃條件的出具內容；在特殊地塊中，建筑退讓距離可通過專家論證確定；停車配建規(guī)模最低可降至《南京市建筑物配建停車設施設置標準與準則》規(guī)定的50%。這些措施切實降低了小型文旅、加工類項目的建設成本與設計難度。

??費用減免探索：鼓勵各區(qū)對融合發(fā)展項目占用耕地的，適當降低或減免相關指標費用；同時優(yōu)化了預存補償費用的收繳機制，同一主體可免繳地上附著物和青苗補償款，有效緩解了項目前期的資金壓力。

??四、風險提示與投資建議

??嚴格禁止房地產開發(fā)：《通知》強調，融合用地不得用于商品住宅、別墅、酒店、公寓等房地產開發(fā)，也不得建設私人會所、私家莊園，且不得分割轉讓或轉租。這意味著投資方須長期持有并自主運營，退出渠道主要依賴經營收益或整體股權轉讓，而非物業(yè)分割銷售。這一安排也契合鄉(xiāng)村振興中相關土地的發(fā)展要求。

??監(jiān)管協議剛性約束：項目須與監(jiān)管方簽訂投資發(fā)展監(jiān)管協議，明確投資強度、畝均產出、就業(yè)帶動等指標，并接受定期評估與整改要求。若整改不達標，可能依據合同承擔違約責任，甚至面臨土地使用權被收回的風險。投資方在測算模型中需充分納入達標成本。這也體現了此類土地工作與社會經濟發(fā)展尤其是穩(wěn)就業(yè)之間的緊密關系。

??優(yōu)先布局方向：建議重點關注村莊建設邊界內的農產品加工、倉儲冷鏈、產地直銷項目，以及村莊建設邊界外符合點狀供地條件的農產品初加工、休閑旅游配套設施項目。糧食生產經營類項目在用地面積與準入條件上享有傾斜，符合國家糧食安全戰(zhàn)略方向。

??五、總結

??南京市本次政策是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，對農村產業(yè)用地制度的一次深度精細化改革。通過“指標預留、規(guī)劃彈性、入股聯營、嚴格監(jiān)管”這一系列組合拳，既為真實產業(yè)項目提供了落地空間，也構筑起較高的準入與監(jiān)管門檻。具備產業(yè)運營實力、能夠深度綁定農戶利益的長期資本將顯著受益，而試圖變相開發(fā)房地產的投機行為則將受到嚴格遏制。唯有如此，政策才能真正釋放效能，盤活農村資產，更好地帶動就業(yè)與推動鄉(xiāng)村振興。