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??事件概述：2026年4月2日，南京市規(guī)劃和自然資源局聯(lián)合市發(fā)改委、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地促進(jìn)全市鄉(xiāng)村振興的通知》（寧規(guī)劃資源規(guī)〔2026〕1號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《通知》”），并附實(shí)施細(xì)則。該文件旨在通過(guò)土地要素創(chuàng)新配置，精準(zhǔn)保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求，為全市鄉(xiāng)村振興提供空間政策支撐。

??核心觀點(diǎn)：本次政策在用地范圍界定、規(guī)劃彈性管控、供地方式多元化及全周期監(jiān)管等方面實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)性突破。尤其是集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)的實(shí)施細(xì)則，為市場(chǎng)主體參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)提供了清晰的路徑與門(mén)檻，預(yù)計(jì)將有效激活南京農(nóng)村存量集體建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品加工、冷鏈物流、鄉(xiāng)村文旅等融合項(xiàng)目構(gòu)成實(shí)質(zhì)性利好。

??一、政策框架：從“項(xiàng)目入庫(kù)”到“規(guī)劃落地”的閉環(huán)管理

??《通知》構(gòu)建了從項(xiàng)目準(zhǔn)入、空間布局、要素供給、審批優(yōu)化到后期監(jiān)管的完整鏈條。現(xiàn)將其中核心機(jī)制概括如下：通過(guò)分層布局與機(jī)動(dòng)指標(biāo)保障項(xiàng)目落地，依托入庫(kù)審核及監(jiān)管協(xié)議嚴(yán)禁房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整與退出機(jī)制，以切實(shí)保障產(chǎn)業(yè)實(shí)效。

??二、關(guān)鍵突破：集體建設(shè)用地入股、聯(lián)營(yíng)實(shí)施細(xì)則深度解讀

??附件《南京市農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)工作實(shí)施細(xì)則》是本次政策中含金量最高的部分，為市場(chǎng)提供了一條可操作的合規(guī)路徑。現(xiàn)將核心門(mén)檻與條件梳理如下。

??上述條款顯著提高了社會(huì)資本的準(zhǔn)入門(mén)檻，目的在于篩選出具備真實(shí)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)能力及帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)能力的主體，有效防范“圈地”風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，“不得抵押”的規(guī)定限制了項(xiàng)目的融資杠桿，要求投資方具備較強(qiáng)的自有資金實(shí)力。但另一方面，明確了使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)的實(shí)施路徑，為規(guī)避?chē)?guó)有土地征收所帶來(lái)的高成本與復(fù)雜程序，提供了一種合法的替代方案。

??三、規(guī)劃與審批亮點(diǎn)：彈性空間與效率提升

??為適應(yīng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)不確定性較強(qiáng)的特點(diǎn)，《通知》在規(guī)劃與審批環(huán)節(jié)提供了多項(xiàng)靈活性安排：

??規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)：已編制村莊規(guī)劃的區(qū)域，允許因項(xiàng)目選址調(diào)整而進(jìn)行規(guī)劃動(dòng)態(tài)優(yōu)化；未覆蓋區(qū)域則可按“通則式”規(guī)劃管理規(guī)定執(zhí)行，避免因規(guī)劃缺失導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法落地。

??簡(jiǎn)化許可與降標(biāo)：對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，可簡(jiǎn)化規(guī)劃條件的出具內(nèi)容；在特殊地塊中，建筑退讓距離可通過(guò)專(zhuān)家論證確定；停車(chē)配建規(guī)模最低可降至《南京市建筑物配建停車(chē)設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》規(guī)定的50%。這些措施切實(shí)降低了小型文旅、加工類(lèi)項(xiàng)目的建設(shè)成本與設(shè)計(jì)難度。

??費(fèi)用減免探索：鼓勵(lì)各區(qū)對(duì)融合發(fā)展項(xiàng)目占用耕地的，適當(dāng)降低或減免相關(guān)指標(biāo)費(fèi)用；同時(shí)優(yōu)化了預(yù)存補(bǔ)償費(fèi)用的收繳機(jī)制，同一主體可免繳地上附著物和青苗補(bǔ)償款，有效緩解了項(xiàng)目前期的資金壓力。

??四、風(fēng)險(xiǎn)提示與投資建議

??嚴(yán)格禁止房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)：《通知》強(qiáng)調(diào)，融合用地不得用于商品住宅、別墅、酒店、公寓等房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，也不得建設(shè)私人會(huì)所、私家莊園，且不得分割轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租。這意味著投資方須長(zhǎng)期持有并自主運(yùn)營(yíng)，退出渠道主要依賴(lài)經(jīng)營(yíng)收益或整體股權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)俏飿I(yè)分割銷(xiāo)售。這一安排也契合鄉(xiāng)村振興中相關(guān)土地的發(fā)展要求。

??監(jiān)管協(xié)議剛性約束：項(xiàng)目須與監(jiān)管方簽訂投資發(fā)展監(jiān)管協(xié)議，明確投資強(qiáng)度、畝均產(chǎn)出、就業(yè)帶動(dòng)等指標(biāo)，并接受定期評(píng)估與整改要求。若整改不達(dá)標(biāo)，可能依據(jù)合同承擔(dān)違約責(zé)任，甚至面臨土地使用權(quán)被收回的風(fēng)險(xiǎn)。投資方在測(cè)算模型中需充分納入達(dá)標(biāo)成本。這也體現(xiàn)了此類(lèi)土地工作與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是穩(wěn)就業(yè)之間的緊密關(guān)系。

??優(yōu)先布局方向：建議重點(diǎn)關(guān)注村莊建設(shè)邊界內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品加工、倉(cāng)儲(chǔ)冷鏈、產(chǎn)地直銷(xiāo)項(xiàng)目，以及村莊建設(shè)邊界外符合點(diǎn)狀供地條件的農(nóng)產(chǎn)品初加工、休閑旅游配套設(shè)施項(xiàng)目。糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目在用地面積與準(zhǔn)入條件上享有傾斜，符合國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略方向。

??五、總結(jié)

??南京市本次政策是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地制度的一次深度精細(xì)化改革。通過(guò)“指標(biāo)預(yù)留、規(guī)劃彈性、入股聯(lián)營(yíng)、嚴(yán)格監(jiān)管”這一系列組合拳，既為真實(shí)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目提供了落地空間，也構(gòu)筑起較高的準(zhǔn)入與監(jiān)管門(mén)檻。具備產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)實(shí)力、能夠深度綁定農(nóng)戶(hù)利益的長(zhǎng)期資本將顯著受益，而試圖變相開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)的投機(jī)行為則將受到嚴(yán)格遏制。唯有如此，政策才能真正釋放效能，盤(pán)活農(nóng)村資產(chǎn)，更好地帶動(dòng)就業(yè)與推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。