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??本報(bào)告基于全國22個(gè)原拆原建項(xiàng)目的出資情況，系統(tǒng)分析了政府主導(dǎo)、居民自籌、市場運(yùn)作三種典型模式的出資比例、定價(jià)依據(jù)及其形成原因，歸納出“政府主導(dǎo)、居民分擔(dān)、社會(huì)資本補(bǔ)充”的總體資金格局，并提煉出三類群體出資的定量規(guī)律。在此基礎(chǔ)上，報(bào)告提出構(gòu)建“四級資金共擔(dān)”機(jī)制、分類施策、金融工具支持、增量反哺等九項(xiàng)政策建議，旨在為“十五五”期間各地推進(jìn)危舊房原拆原建工作提供可參考的資金解決方案與制度設(shè)計(jì)思路。

??一、前言

??1.研究背景

??隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程步入“存量更新”階段，大量建于上世紀(jì)七八十年代的老舊小區(qū)面臨建筑結(jié)構(gòu)老化、基礎(chǔ)設(shè)施缺失、安全隱患突出等問題。對于被鑒定為C級（局部危房）或D級（整棟危房）的多層住宅樓，傳統(tǒng)的“穿衣戴帽”式改造已難以從根本上消除安全隱患?！霸鹪ā薄床鸪形Ｅf樓房、在原址重建新樓——正逐步成為一線及重點(diǎn)城市解決危房問題的核心路徑。值得關(guān)注的是，近期《城市更新“十五五”規(guī)劃》已將危舊房改造提升至新的戰(zhàn)略高度，明確提出推動(dòng)全國危房改造規(guī)模較“十四五”時(shí)期提高一倍，這為原拆原建模式的加速推廣提供了強(qiáng)有力的政策支撐。

??2.“原拆原建”的定義與范疇

??本報(bào)告所稱的“原拆原建”，是指對已鑒定為危房的老舊住宅樓實(shí)施整體拆除，并在原址或原址周邊重新建設(shè)住宅，建成后由原住戶回遷的更新模式。該模式區(qū)別于“老舊小區(qū)改造”（翻新加固）和“征收拆遷”（異地安置或貨幣補(bǔ)償），其核心特征包括：一是原址重建，土地性質(zhì)不變，房屋權(quán)屬不變（或通過協(xié)議重新確權(quán)）；二是原戶回遷，原住戶享有回遷安置的權(quán)利；三是存在增量空間，可通過適當(dāng)提高容積率、加裝電梯、開發(fā)地下空間等方式產(chǎn)生增量面積，用于平衡建設(shè)成本。

??3.資金問題的核心地位

??原拆原建項(xiàng)目的最大難點(diǎn)并非工程技術(shù)，而是“錢從哪里來”。由于涉及居民、政府、社會(huì)資本三方面利益，出資比例的確定直接決定了項(xiàng)目的可行性與可持續(xù)性。各地在實(shí)踐中探索出三種典型出資模式，這也成為本報(bào)告重點(diǎn)分析各類資金來源情況的重要原因。

??二、22個(gè)原拆原建項(xiàng)目的出資情況匯總

??對全國22個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行匯總計(jì)算可知，單個(gè)原拆原建項(xiàng)目的總投資額主要由三部分構(gòu)成：居民出資、政府出資和社會(huì)資本出資。其中，居民出資占比35%，政府出資占比43%，社會(huì)資本出資占比22%，整體呈現(xiàn)出“政府主導(dǎo)、居民分擔(dān)、社會(huì)資本補(bǔ)充”的特征。

??其中，部分項(xiàng)目的居民出資比例較高（最高達(dá)100%），體現(xiàn)了居民自主改造的積極性；另一些項(xiàng)目社會(huì)資本占比較高（最高達(dá)97%），顯示出市場化運(yùn)作的潛力。與此同時(shí)，仍有相當(dāng)數(shù)量的項(xiàng)目居民出資比例不足1%甚至為零，政府出資接近100%，反映出危舊房改造在部分城市仍高度依賴財(cái)政投入，也體現(xiàn)了危舊房改造是各地政府城市更新的重點(diǎn)民生項(xiàng)目?？傮w而言，在“十五五”規(guī)劃將危舊房改造規(guī)模提高一倍的目標(biāo)下，如何在不同城市、不同類型項(xiàng)目中優(yōu)化三方出資比例，撬動(dòng)更多居民與社會(huì)資本參與，仍是未來政策設(shè)計(jì)的關(guān)鍵課題。

??需要說明的是，本報(bào)告所指的原拆原建投資額，是指原拆原建項(xiàng)目從拆除原有危舊樓房到原址重建新樓、最終實(shí)現(xiàn)居民回遷入住所需的全部建設(shè)資金，具體包括原有樓房的拆除及渣土清運(yùn)、新建樓體的土建及安裝工程、小區(qū)內(nèi)道路及管網(wǎng)等配套設(shè)施、加裝電梯及地下空間利用、勘察設(shè)計(jì)及監(jiān)理等前期費(fèi)用，以及部分項(xiàng)目中涉及的居民臨時(shí)安置補(bǔ)助與不可預(yù)見費(fèi)。需要說明，本報(bào)告中不同城市的總投資額口徑可能存在差異，如部分為全口徑的投資額，部分為工程招投標(biāo)環(huán)節(jié)的投資額。當(dāng)然單個(gè)項(xiàng)目中計(jì)算的出資比例所采用的投資額是一致的。另外本報(bào)告中的“社會(huì)資本”包括項(xiàng)目原有產(chǎn)權(quán)人、房地產(chǎn)企業(yè)等。

??三、三種出資模式的特征與定價(jià)依據(jù)

??根據(jù)下表分析，三種出資模式的形成各有其內(nèi)在邏輯，具體分析如下。

??政府主導(dǎo)型主要源于危房改造被定位為民生兜底工程。在此定位下，政府為保障居民安全和基本居住條件，主動(dòng)承擔(dān)主要投入，也較好促進(jìn)了所在區(qū)域的城市品質(zhì)提升工作。與此同時(shí)，部分老舊小區(qū)的居民收入偏低、自籌能力有限，也客觀上要求政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。

??居民自籌型則多見于一些特定條件的項(xiàng)目：地塊規(guī)模較小、產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰、居民改造意愿高度統(tǒng)一，且業(yè)主整體經(jīng)濟(jì)條件較好。與此同時(shí)，政府因財(cái)政約束或規(guī)劃限制，轉(zhuǎn)而引導(dǎo)居民自主出資完成改造。

??市場運(yùn)作型通常依托項(xiàng)目所在區(qū)位的商業(yè)開發(fā)價(jià)值。通過適度提高容積率或增加可售面積，項(xiàng)目能夠形成可觀的利潤空間，從而吸引社會(huì)資本主導(dǎo)參與。這種模式不僅減輕了財(cái)政壓力，也降低了居民的直接出資負(fù)擔(dān)。

??我們從另外一個(gè)角度理解出資模式，即定價(jià)邏輯，其主要包括三種模式。其中，成本價(jià)補(bǔ)貼型以綜合成本為基礎(chǔ)，在扣減政府補(bǔ)貼后計(jì)算居民應(yīng)出資額，其中超面積部分按市場價(jià)執(zhí)行；固定費(fèi)用型則由居民按固定單價(jià)對原面積部分“一口價(jià)”出資，超面積部分適用階梯式折扣；比例分擔(dān)型按總建安成本的一定比例進(jìn)行分?jǐn)?，同時(shí)輔以專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)政策。三種方式反映了政府補(bǔ)貼從按面積、按單價(jià)到按比例的差異，也體現(xiàn)出居民出資從固定金額向動(dòng)態(tài)比例轉(zhuǎn)變的不同安排。

??四、對原拆原建出資模式的建議

??針對原拆原建項(xiàng)目中“錢從哪來”這一核心難題，本報(bào)告基于22個(gè)實(shí)際案例，提出了九條政策建議。關(guān)鍵在于建立一套由居民、政府、社會(huì)資本與金融工具共同分擔(dān)的長效機(jī)制，并對不同性質(zhì)的房屋區(qū)別對待。例如，直管公房可由政府多承擔(dān)一些，已購公房則讓居民多出一點(diǎn)。同時(shí)，在簽約前應(yīng)先行評估居民的出資能力，防止后期項(xiàng)目爛尾；對于成片改造的項(xiàng)目，可更多引入社會(huì)資本，通過增量面積和地下空間來平衡成本。此外，還應(yīng)簡化審批流程、推出專項(xiàng)貸款，推動(dòng)政府補(bǔ)貼從“人人有份”逐步轉(zhuǎn)向僅兜底最困難群體。整個(gè)過程需保持公開透明，避免出現(xiàn)不公平現(xiàn)象。

上海易居房地產(chǎn)研究院副院長 嚴(yán)躍進(jìn)