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??《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出，堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展，大力實(shí)施城市更新，建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市。這一重要部署深刻把握了我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新特征，為新時(shí)代城市建設(shè)指明了方向。

??在“十五五”規(guī)劃期內(nèi)，北京、上海、廣州、深圳四大一線城市圍繞城市更新開(kāi)展了各具特色的戰(zhàn)略部署，反映出其在功能定位、發(fā)展階段與治理邏輯上的深刻差異。盡管規(guī)劃各異，但四市均堅(jiān)持以內(nèi)涵式發(fā)展為根本方向，統(tǒng)籌民生改善與功能升級(jí)，構(gòu)建政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的協(xié)同機(jī)制，并注重系統(tǒng)化、精準(zhǔn)化實(shí)施，共同為我國(guó)超大城市存量發(fā)展提供了多元而有序的實(shí)踐范式。本文將從戰(zhàn)略定位、更新領(lǐng)域和政策工具三個(gè)方面，比較四市城市更新規(guī)劃，為全國(guó)超大城市制定城市更新規(guī)劃提供參考。

??一、戰(zhàn)略定位比較：錨定城市發(fā)展核心目標(biāo)的功能適配

??從四市規(guī)劃文本的章節(jié)設(shè)置與表述側(cè)重不難看出，城市更新在各地整體發(fā)展戰(zhàn)略中的角色與定位存在顯著差異，這種差異本質(zhì)上是城市更新功能與城市核心發(fā)展目標(biāo)的精準(zhǔn)適配。

??北京踐行治理導(dǎo)向的系統(tǒng)性更新。北京將城市更新置于“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提升超大城市治理效能”的整體框架，與其“首都功能持續(xù)提升、高質(zhì)量發(fā)展邁上新臺(tái)階”的總目標(biāo)高度契合。規(guī)劃強(qiáng)調(diào)“突出城市更新整體性、系統(tǒng)性”，核心指向通過(guò)區(qū)域綜合性更新，服務(wù)首都功能優(yōu)化和超大城市治理體系完善。

??上海聚焦品質(zhì)導(dǎo)向的內(nèi)涵式更新。上海將“高質(zhì)量開(kāi)展城市更新行動(dòng)”作為“完善城市發(fā)展空間格局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的關(guān)鍵抓手，服務(wù)于“高質(zhì)量發(fā)展取得顯著成效、城市核心功能實(shí)現(xiàn)新躍升”的總體目標(biāo)。規(guī)劃中“促進(jìn)城市內(nèi)涵式發(fā)展和品質(zhì)提升”的表述，說(shuō)明上海城市發(fā)展從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升的階段性特征。在基本完成大規(guī)模舊改的歷史任務(wù)后，上海城市更新的重心已轉(zhuǎn)向以精細(xì)化、專業(yè)化手段，全面提升空間經(jīng)濟(jì)密度、功能復(fù)合度與環(huán)境品質(zhì)，進(jìn)而鞏固和增強(qiáng)其全球城市競(jìng)爭(zhēng)力。

??廣州推行法治導(dǎo)向的攻堅(jiān)式更新。廣州在“提升規(guī)劃建設(shè)治理水平，推動(dòng)城市高品質(zhì)內(nèi)涵式發(fā)展”的章節(jié)中部署城市更新工作，服務(wù)于“城市內(nèi)涵式發(fā)展成效彰顯，環(huán)境品質(zhì)品位更優(yōu)”的核心目標(biāo)。“大力實(shí)施城市更新”的表述彰顯出攻堅(jiān)破難的決心，而“推動(dòng)完善城市更新立法”的強(qiáng)調(diào)，凸顯出廣州試圖以法治手段破解更新難題、規(guī)范更新流程的核心思路，為城市更新攻堅(jiān)提供制度保障。

??深圳秉持創(chuàng)新導(dǎo)向的戰(zhàn)略性更新。深圳將城市更新作為“著力建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市”的關(guān)鍵舉措，納入“踐行人民城市理念，建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市”的框架之下。規(guī)劃提出要“引導(dǎo)創(chuàng)新空間協(xié)同發(fā)展，形成全域創(chuàng)新空間格局”，標(biāo)志著深圳的城市更新成為參與構(gòu)建創(chuàng)新生態(tài)、培育新質(zhì)生產(chǎn)力的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施。

??二、更新領(lǐng)域比較：重點(diǎn)導(dǎo)向與市場(chǎng)影響的結(jié)構(gòu)性分化

??四市的城市更新均覆蓋了多種更新類型，但在重點(diǎn)領(lǐng)域上有所不同，反映出各地發(fā)展訴求的差異，也將會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性影響。

??北京呈現(xiàn)全類型覆蓋下的核心區(qū)引領(lǐng)特征。北京的更新領(lǐng)域覆蓋全面，幾乎囊括老城平房區(qū)、老舊小區(qū)、危舊樓房、城中村、老舊廠房、低效樓宇與產(chǎn)業(yè)園區(qū)等所有存量空間類型。而“老城平房區(qū)整院成片區(qū)改造”被置于首位，體現(xiàn)了對(duì)首都核心區(qū)保護(hù)更新的特殊重視。對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)而言，這或?qū)⒋呱鷥纱蠛诵臋C(jī)會(huì)：一是歷史文化街區(qū)的保護(hù)性更新與活化利用，要求開(kāi)發(fā)主體具備扎實(shí)的文保專業(yè)能力與長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)耐心；二是存量產(chǎn)業(yè)空間的轉(zhuǎn)型升級(jí)，考驗(yàn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)資源導(dǎo)入與空間再造能力，推動(dòng)市場(chǎng)向?qū)I(yè)化運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)型。

??上海形成民生改善與空間增效的存量?jī)r(jià)值重塑格局。上海的更新領(lǐng)域兼顧多重目標(biāo)，涵蓋城中村和舊住房成套改造、老舊設(shè)施及電梯更新、低效商辦樓宇和商辦設(shè)施更新、產(chǎn)業(yè)用地更新、歷史建筑保護(hù)利用、小微空間優(yōu)化等多個(gè)維度，其中“城中村改造”和“低效商辦樓宇和商辦設(shè)施更新”成為重點(diǎn)。一方面，“城中村改造”將加快，既是重大民生工程，預(yù)計(jì)催生約1.5萬(wàn)至2萬(wàn)戶安置需求，同時(shí)有望通過(guò)“房票”等創(chuàng)新工具，搭建起保障民生與盤(pán)活存量商品住宅市場(chǎng)的政策橋梁；另一方面，將“低效商辦樓宇和商辦設(shè)施更新”列為重點(diǎn)，并通過(guò)“支持功能兼容轉(zhuǎn)換”提供制度彈性，這實(shí)際上為存量商業(yè)辦公資產(chǎn)的價(jià)值發(fā)現(xiàn)與功能再造打開(kāi)了廣闊空間。這一趨勢(shì)將推動(dòng)上海房地產(chǎn)市場(chǎng)加速向“存量更新運(yùn)營(yíng)”模式轉(zhuǎn)型，對(duì)投資主體的資產(chǎn)診斷、內(nèi)容植入與運(yùn)營(yíng)管理能力提出更高要求。

??廣州聚焦城中村攻堅(jiān)，錨定空間格局重塑。廣州的更新領(lǐng)域雖涵蓋城中村改造、老舊小區(qū)、老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)等類型，但核心聚焦于城中村改造，尤其明確集中力量推進(jìn)“四大重點(diǎn)片區(qū)”改造，形成攻堅(jiān)突破的核心抓手。這預(yù)示著未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)廣州房地產(chǎn)市場(chǎng)的土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)、住房需求釋放乃至城市整體空間格局，都將與城中村改造進(jìn)程深度綁定。其中，“房票”安置工具的推廣運(yùn)用，既為城中村改造安置提供靈活路徑，又能有效銜接存量商品房市場(chǎng)，直接影響區(qū)域供需動(dòng)態(tài)，成為保障改造推進(jìn)與市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行的重要紐帶。

??深圳以效能為導(dǎo)向，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)空間革命。深圳的更新領(lǐng)域聚焦于“產(chǎn)業(yè)空間擴(kuò)容提質(zhì)”和“重點(diǎn)片區(qū)”打造，將“推動(dòng)產(chǎn)業(yè)空間擴(kuò)容提質(zhì)”作為核心任務(wù)，八大重點(diǎn)片區(qū)的規(guī)劃建設(shè)彰顯出戰(zhàn)略性空間重構(gòu)的決心。這要求深圳房地產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)型：開(kāi)發(fā)商必須從傳統(tǒng)住宅開(kāi)發(fā)向“產(chǎn)業(yè)空間綜合服務(wù)商”轉(zhuǎn)變，具備產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、空間設(shè)計(jì)、招商運(yùn)營(yíng)的全鏈條能力；“提高經(jīng)濟(jì)密度”的核心要求，將推動(dòng)存量空間產(chǎn)品向高附加值方向升級(jí)，服務(wù)于科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)需求。

??三、政策工具比較：路徑選擇與機(jī)制創(chuàng)新的精準(zhǔn)匹配

??四市城市更新的戰(zhàn)略定位與重點(diǎn)領(lǐng)域差異，最終通過(guò)政策工具箱的配置與實(shí)施路徑的設(shè)計(jì)得以落地，各地政策工具的選擇的核心是與自身更新需求精準(zhǔn)匹配，體現(xiàn)出不同的治理思路。

??北京的政策工具以“分類實(shí)施機(jī)制”為核心特征。通過(guò)建立“以需求為導(dǎo)向、項(xiàng)目為牽引的分類實(shí)施機(jī)制”，實(shí)現(xiàn)對(duì)不同更新類型的精準(zhǔn)施策。同時(shí)，“鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)主體自主更新”旨在激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)微觀活力，“健全多元化投融資方式”則回應(yīng)了更新項(xiàng)目的資金需求大、回收周期長(zhǎng)的痛點(diǎn)，為項(xiàng)目推進(jìn)提供資金保障。其實(shí)施路徑強(qiáng)調(diào)“有序推進(jìn)”“穩(wěn)步推進(jìn)”，體現(xiàn)出北京在超大城市復(fù)雜治理環(huán)境下，兼顧效率與穩(wěn)定的審慎態(tài)度。

??上海的政策工具體現(xiàn)“專業(yè)化協(xié)同”的鮮明特色。上海已構(gòu)建起一套高度制度化、專業(yè)化的城市更新實(shí)施體系：“城市體檢制度”為更新工作提供科學(xué)診斷依據(jù)，“動(dòng)態(tài)專項(xiàng)規(guī)劃”保障更新工作能夠快速響應(yīng)城市發(fā)展需求變化，“三師聯(lián)創(chuàng)機(jī)制”則從專業(yè)層面保障了從規(guī)劃設(shè)計(jì)到落地實(shí)施的品質(zhì)把控。在具體工具運(yùn)用上，“支持功能兼容轉(zhuǎn)換”“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地融合管理、‘工業(yè)上樓’”等舉措，本質(zhì)上是通過(guò)提高空間政策的彈性與復(fù)合性，精準(zhǔn)適配產(chǎn)業(yè)升級(jí)與功能迭代的復(fù)雜需求，是上海精細(xì)化城市治理理念在更新領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

??廣州的政策工具突出“法治化創(chuàng)新”的攻堅(jiān)導(dǎo)向。“推動(dòng)完善城市更新立法”是廣州最具標(biāo)志性的工具創(chuàng)新，該立法工作有望在“十五五”期間落地。通過(guò)立法明確頂層設(shè)計(jì)、規(guī)范全流程實(shí)施體系，為流程復(fù)雜、利益多元的更新活動(dòng)提供穩(wěn)定法律框架，從制度層面降低政策不確定性，為市場(chǎng)主體提供清晰可預(yù)期的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，釋放關(guān)鍵制度性紅利。同時(shí)，搭配“房票安置”“留改拆并舉”“依法動(dòng)遷、補(bǔ)償安置機(jī)制”等工具，形成“立法引領(lǐng)+多元配套”的制度組合拳，既保障程序規(guī)范，又提升攻堅(jiān)效能，為城中村改造等重點(diǎn)任務(wù)推進(jìn)筑牢支撐。

??深圳的政策工具彰顯“戰(zhàn)略性整合”的效能追求。通過(guò)“優(yōu)化調(diào)整城市更新和土地整備等存量開(kāi)發(fā)手段”，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作的有機(jī)結(jié)合，既保障戰(zhàn)略目標(biāo)落地，又充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。“統(tǒng)籌集中連片區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)”有效克服了碎片化更新帶來(lái)的資源浪費(fèi)、功能割裂等問(wèn)題，“提高投資強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)密度和投入產(chǎn)出效率”則建立起明確的效能評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，確保城市更新始終服務(wù)于創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)空間資源利用效益最大化。

??四大一線城市城市更新的差異化部署，是多重核心因素共同作用的必然結(jié)果，也為超大城市存量提質(zhì)提供了多元路徑。差異成因核心源于三方面：一是功能定位差異，北京首都核心功能、上海全球城市功能、廣州區(qū)域中心功能、深圳科技創(chuàng)新功能，錨定更新戰(zhàn)略導(dǎo)向，構(gòu)成差異根本前提；二是發(fā)展階段梯度，上海步入品質(zhì)深耕、深圳攻堅(jiān)產(chǎn)業(yè)空間瓶頸、廣州聚焦城中村改造、北京推進(jìn)減量治理，催生更新重點(diǎn)差異；三是資源稟賦獨(dú)特性，進(jìn)一步強(qiáng)化了更新路徑個(gè)性化。

??盡管規(guī)劃路徑各異，四市仍形成核心共識(shí)，為超大城市更新規(guī)劃提供共性遵循。一是堅(jiān)守內(nèi)涵式發(fā)展，摒棄外延擴(kuò)張，聚焦存量提質(zhì)增效，契合國(guó)家頂層部署；二是錨定民生與發(fā)展雙目標(biāo)，兼顧民生改善與功能、產(chǎn)業(yè)升級(jí)；三是構(gòu)建政企協(xié)同機(jī)制，形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、多元參與的推進(jìn)體系；四是秉持系統(tǒng)精準(zhǔn)理念，規(guī)避碎片化更新，精準(zhǔn)施策提效。差異與共識(shí)并存，彰顯超大城市差異化探索，為全國(guó)城市提供實(shí)踐范式。

（執(zhí)筆人：上海易居房地產(chǎn)研究院咨詢中心總監(jiān)姚臘）

??附表：四個(gè)一線城市“十五五”規(guī)劃建議“城市更新”相關(guān)內(nèi)容（略）