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??一

??三年迭代：城市更新戰(zhàn)略定位的持續(xù)進(jìn)階與邏輯演進(jìn)

??城市發(fā)展的階段特征，決定了城市更新的核心使命。梳理2024-2026年政府工作報(bào)告中城市更新的表述變化，其戰(zhàn)略定位始終與我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程同頻共振，呈現(xiàn)出清晰的三階演進(jìn)脈絡(luò)。

??2024年是城市更新的民生破局之年，報(bào)告以“穩(wěn)步實(shí)施城市更新行動(dòng)”為總基調(diào)，核心聚焦民生工程補(bǔ)短板，重點(diǎn)部署了城中村改造、老舊小區(qū)加裝電梯與停車難題破解、地下管網(wǎng)完善、適老化與無障礙設(shè)施建設(shè)等具體任務(wù)，落腳點(diǎn)是解決群眾身邊的急難愁盼問題，推動(dòng)城市更新從頂層設(shè)計(jì)落地為普惠性的民生實(shí)踐，核心是解決城市居住品質(zhì)“有沒有”的基礎(chǔ)問題。

??2025年是城市更新的系統(tǒng)拓展之年，報(bào)告以“持續(xù)推進(jìn)城市更新”為核心導(dǎo)向，在民生改造的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展了更新的邊界與內(nèi)涵，將低效用地再開發(fā)、城市防洪排澇體系建設(shè)、地下管廊協(xié)同管理、數(shù)字化智能化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)綜合服務(wù)功能提升納入重點(diǎn)任務(wù)，推動(dòng)城市更新從單點(diǎn)的小區(qū)改造、工程建設(shè)，轉(zhuǎn)向城市空間、基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)服務(wù)的系統(tǒng)治理，核心是補(bǔ)齊城市發(fā)展“全不全”的體系短板。

??2026年是城市更新的質(zhì)效躍升之年，報(bào)告將城市更新置于“堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展，優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系”的頂層框架之下，以“高質(zhì)量推進(jìn)城市更新”為核心統(tǒng)領(lǐng)，不僅延續(xù)了老舊小區(qū)、城中村改造的民生底色，更新增了存量資產(chǎn)盤活、城市生命線安全工程建設(shè)、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)與商務(wù)社區(qū)建設(shè)、治理智慧化精細(xì)化等全新部署，最終落腳于“建設(shè)現(xiàn)代化人民城市”的根本目標(biāo)。這一表述的根本性升級(jí)，意味著城市更新不再是新型城鎮(zhèn)化框架下的一項(xiàng)具體工程，而是推動(dòng)城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型、構(gòu)建現(xiàn)代化城市體系的核心載體，核心是破解城市高質(zhì)量發(fā)展“好不好”的根本命題。

??二

??核心突破：2026年城市更新部署的四大差異化重點(diǎn)

??相較于2024、2025年的部署，2026年政府工作報(bào)告對(duì)城市更新的安排，絕非簡(jiǎn)單的內(nèi)容增補(bǔ)，而是戰(zhàn)略邏輯、發(fā)展模式、底線要求、價(jià)值內(nèi)核的全方位升級(jí)，呈現(xiàn)出四大鮮明的差異化重點(diǎn)，構(gòu)成了新階段城市更新工作的核心遵循。

??（一）戰(zhàn)略邏輯躍遷：錨定內(nèi)涵式發(fā)展，升級(jí)城市更新頂層定位 

??前兩年的報(bào)告中，城市更新始終作為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下的一項(xiàng)具體行動(dòng)部署，核心圍繞建設(shè)任務(wù)、工程落地展開；而2026年的報(bào)告，首次將城市更新與“城市內(nèi)涵式發(fā)展”“現(xiàn)代化城市體系建設(shè)”深度綁定，把城市更新從單一的工程建設(shè)行為，上升為轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式、優(yōu)化城市發(fā)展格局的核心抓手。

??這一定位的升級(jí)，徹底打破了過去“重建設(shè)、輕發(fā)展”“重改造、 輕運(yùn)營”的路徑依賴，明確了城市更新的核心目標(biāo)，絕非城市空間的物理翻新，而是城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、功能品質(zhì)、治理體系、人居環(huán)境的全方位內(nèi)涵提升，最終指向的是大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)代化城市體系構(gòu)建，為城市更新劃定了“以人為本、提質(zhì)增效、可持續(xù)發(fā)展”的根本原則。 

??（二）發(fā)展模式轉(zhuǎn)型：聚焦存量盤活，重構(gòu)城市更新底層邏輯 

??2024年報(bào)告聚焦“改什么”，明確了老舊小區(qū)、城中村改造的具體民生事項(xiàng)；2025年報(bào)告聚焦“怎么統(tǒng)籌”，提出了低效用地再開發(fā)的系統(tǒng)要求；而2026年報(bào)告則直擊城市發(fā)展的核心痛點(diǎn)，明確提出 “盤活利用存量土地和閑置房屋設(shè)施”，將存量資產(chǎn)盤活作為城市更新的核心抓手，實(shí)現(xiàn)了從“工程思維”向“資產(chǎn)思維”的根本性轉(zhuǎn)變。

??這一部署的核心意義，在于與房地產(chǎn)發(fā)展新模式形成了深度聯(lián)動(dòng)。當(dāng)前我國城市發(fā)展已告別增量擴(kuò)張時(shí)代，大量存量土地、閑置房屋、低效樓宇面臨功能閑置、效益低下的問題。2026年的部署，明確了城市更新要擺脫對(duì)新增建設(shè)用地、土地財(cái)政的路徑依賴，通過存量空間的功能轉(zhuǎn)換、業(yè)態(tài)升級(jí)、高效利用，實(shí)現(xiàn)土地資源的集約高效利用。 同時(shí)，通過存量商品房、閑置商辦用房的盤活利用，既能補(bǔ)充保障性住房、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施供給，也能有效化解房地產(chǎn)存量風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建 “存量盤活-功能優(yōu)化-民生改善-產(chǎn)業(yè)升級(jí)”的可持續(xù)發(fā)展閉環(huán)。

??（三）安全底線筑牢：聚焦生命線工程，實(shí)現(xiàn)城市安全系統(tǒng)升級(jí) 

??前兩年的報(bào)告中，城市安全相關(guān)部署始終圍繞基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板展開，2024年聚焦地下管網(wǎng)完善，2025年聚焦防洪排澇體系、地下管廊協(xié)同管理，均屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施的配套性建設(shè)；而2026年報(bào)告首次明確提出“加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)”，并專門強(qiáng)調(diào) “提升高層建筑火災(zāi)防范和救援能力”，將城市安全從“配套工程” 升級(jí)為城市發(fā)展的“生命線工程”，實(shí)現(xiàn)了從“補(bǔ)短板”到“筑底線” 的質(zhì)的飛躍。

??這一部署精準(zhǔn)回應(yīng)了當(dāng)前城市發(fā)展的突出安全風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國城鎮(zhèn)化率持續(xù)提升，城市高層建筑數(shù)量不斷增加，老舊管線老化、基礎(chǔ)設(shè)施承載力不足、消防安全隱患等問題日益凸顯，成為城市高質(zhì)量發(fā) 展的突出短板。2025年香港大火的慘痛教訓(xùn)，更凸顯了高層建筑消防安全治理的緊迫性。在此背景下，2026年的部署聚焦高層建筑消防安全這一群眾關(guān)切、高頻發(fā)生的具體風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了安全治理宏觀統(tǒng)籌與微觀落地的有機(jī)結(jié)合，將“韌性城市”建設(shè)從理念轉(zhuǎn)化為可落地、可檢驗(yàn)的具體任務(wù)，筑牢了城市高質(zhì)量發(fā)展的安全底線。 

??（四）價(jià)值維度拓展：推動(dòng)產(chǎn)城人融合，重塑城市發(fā)展新動(dòng)能 

??前兩年的城市更新部署，核心聚焦居住空間的品質(zhì)提升，重點(diǎn)圍繞老舊小區(qū)改造、社區(qū)配套完善、適老化無障礙設(shè)施建設(shè)等居住民生需求展開；而2026年報(bào)告突破性地提出“建設(shè)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)社區(qū)、商 務(wù)社區(qū)”，并同步部署“推動(dòng)城市治理智慧化精細(xì)化”，將城市更新的邊界從居住空間拓展到產(chǎn)業(yè)空間、商務(wù)空間、治理體系，實(shí)現(xiàn)了“居住-產(chǎn)業(yè)-治理”全鏈條的價(jià)值升級(jí)。

??這一拓展，讓城市更新從單一的民生工程，升級(jí)為城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新引擎。通過創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)社區(qū)、商務(wù)社區(qū)建設(shè)，能夠有效盤活老舊廠房、低效樓宇等存量空間，推動(dòng)城市空間與創(chuàng)新要素、產(chǎn)業(yè)資源的精準(zhǔn)匹配，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力釋放提供空間載體， 破解了過去“產(chǎn)城分離”“職住不平衡”的突出問題。同時(shí)，將城市治理智慧化精細(xì)化與城市更新同步部署，實(shí)現(xiàn)了“建設(shè)與治理一體化”，避免了“重建設(shè)、輕管理”的傳統(tǒng)弊端，推動(dòng)城市更新從“空間改造”向“長效運(yùn)營治理”的全周期轉(zhuǎn)型，最終落腳于“現(xiàn)代化人民城市”的根本目標(biāo)，讓城市更新的成果既惠及民生，也賦能城市長遠(yuǎn)發(fā)展。

??三

??實(shí)踐指向：以兩會(huì)精神為指引，推動(dòng)城市更新高質(zhì)量落地

??2026年政府工作報(bào)告對(duì)城市更新的系統(tǒng)部署，為新階段城市更新工作劃定了清晰的行動(dòng)綱領(lǐng)。貫徹落實(shí)兩會(huì)精神，高質(zhì)量推進(jìn)城市更新，必須始終堅(jiān)守人民城市理念，牢牢把握內(nèi)涵式發(fā)展的核心要求， 跳出傳統(tǒng)工程建設(shè)的思維定式，以系統(tǒng)思維推動(dòng)城市更新走深走實(shí)。

??一是要始終堅(jiān)守人民城市的根本立場(chǎng)，把群眾需求貫穿更新全流程。城市更新的核心是“人”，而非“城”的物理翻新。要堅(jiān)決杜絕大拆大建、面子工程，堅(jiān)持“一村一策”“一小區(qū)一策”，充分尊重居民意愿，聚焦群眾急難愁盼，把老舊小區(qū)改造、城中村更新與完整社區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，讓更新成果真正惠及于民，讓城市更新始終成為暖民心、惠民生的民心工程。

??二是要牢牢把握內(nèi)涵式發(fā)展的核心方向，構(gòu)建可持續(xù)的市場(chǎng)化更新模式。要徹底擺脫對(duì)增量開發(fā)、土地財(cái)政的路徑依賴，以存量土地和閑置房屋設(shè)施盤活為核心，完善土地用途轉(zhuǎn)換、產(chǎn)權(quán)歸集、過渡期政策等配套支持，鼓勵(lì)社會(huì)資本、房地產(chǎn)企業(yè)從“開發(fā)主體”向“城 市運(yùn)營主體”轉(zhuǎn)型，探索“更新-運(yùn)營-收益”的市場(chǎng)化閉環(huán)，推動(dòng)城市更新實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

??三是要始終筑牢城市安全的生命線，實(shí)現(xiàn)發(fā)展與安全的動(dòng)態(tài)平衡。要把城市安全貫穿城市更新全生命周期，既要以城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程為抓手，加快老舊管線、消防設(shè)施等安全隱患整改，也要聚焦高層建筑消防安全等重點(diǎn)領(lǐng)域，完善防范救援體系，提升城市本質(zhì)安全水平。同時(shí)，要將安全韌性要求融入城市規(guī)劃、建設(shè)、治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，真正打造讓群眾安心的安全城市。

??四是要堅(jiān)持產(chǎn)城人融合發(fā)展的路徑，激活城市高質(zhì)量發(fā)展新動(dòng)能。 要打破居住空間與產(chǎn)業(yè)空間的壁壘，通過創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)社區(qū)、商務(wù)社區(qū)建設(shè)，推動(dòng)存量空間與創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的深度融合，完善職住平衡的城市空間格局。同時(shí)，以城市更新為契機(jī)，推動(dòng)城市治理智慧化精細(xì)化，實(shí)現(xiàn)城市空間提質(zhì)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、治理增效、民生改善的有機(jī)統(tǒng)一，真正建設(shè)好人、城、產(chǎn)和諧共生的現(xiàn)代化人民城市。

??城市更新，是城市發(fā)展的永恒課題，更是踐行以人民為中心的發(fā)展思想的生動(dòng)實(shí)踐，是投資于物和投資于人的緊密結(jié)合點(diǎn)。2026年兩會(huì)關(guān)于城市更新的部署，開啟了我國城市內(nèi)涵式發(fā)展的全新篇章。 唯有始終堅(jiān)守人民城市理念，以高質(zhì)量發(fā)展為統(tǒng)領(lǐng)，以系統(tǒng)思維推進(jìn)各項(xiàng)工作落地，才能讓城市更宜居、更韌性、更智慧，更有溫度，為新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展注入源源不斷的動(dòng)力。 

??（本文作者：上海易居房地產(chǎn)研究院常務(wù)副院長）