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??2026年7月4日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），并于7月13日由新華社全文公布。這是繼2026年3月自然資源部38號(hào)文之后，中央層面在自然資源資產(chǎn)管理領(lǐng)域的又一重磅文件，也是黨的二十屆四中全會(huì)關(guān)于健全自然資源資產(chǎn)管理體制機(jī)制部署的綱領(lǐng)性落地文件。這份《意見》不僅僅是一次制度修補(bǔ)，更是對(duì)自然資源資產(chǎn)"從管理到經(jīng)營"的底層邏輯重構(gòu)，對(duì)地方自規(guī)局職能、房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展模式、城市更新路徑以及相關(guān)企業(yè)的戰(zhàn)略選擇都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

??一、出臺(tái)背景與戰(zhàn)略意義

??《意見》的出臺(tái)有三層深刻背景。

??第一層，是"兩山"理念向制度轉(zhuǎn)化的必然要求

??習(xí)近平總書記提出的"綠水青山就是金山銀山"理念已深入人心，但"金山銀山"如何度量、如何配置、如何實(shí)現(xiàn)保值增值，長(zhǎng)期缺乏系統(tǒng)的制度安排。《意見》以健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度為主線，首次系統(tǒng)性地回答了"誰所有、誰履職、怎么管、怎么用、怎么考核"這五個(gè)核心問題，標(biāo)志著"兩山"理念從價(jià)值倡導(dǎo)階段正式進(jìn)入制度落地階段。

??第二層，是"增量時(shí)代"向"存量時(shí)代"轉(zhuǎn)型的制度回應(yīng)

??2026年3月，自然資源部38號(hào)文明確提出"年度新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地原則上不得超過盤活存量土地面積"的增存掛鉤機(jī)制，從要素供給端鎖死了"攤大餅"式擴(kuò)張的路徑?！兑庖姟穭t在更高層面上，將土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋、荒漠等全部自然資源納入統(tǒng)一的資產(chǎn)管理框架，推動(dòng)資源配置邏輯從"以增量定開發(fā)"徹底轉(zhuǎn)向"以存量定發(fā)展"。

??第三層，是央地權(quán)責(zé)關(guān)系重塑的制度保障

??《意見》明確提出"中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)"的體制架構(gòu)，結(jié)合編制所有權(quán)資源清單、完善向人大報(bào)告制度、建立損害賠償機(jī)制等制度設(shè)計(jì)，實(shí)質(zhì)上是將自然資源資產(chǎn)的"所有者權(quán)益"從抽象的國家所有落實(shí)為具體的主體責(zé)任，形成了對(duì)地方政府的硬約束。

??從戰(zhàn)略意義看，《意見》是新時(shí)代自然資源資產(chǎn)管理的綱領(lǐng)性文件，其兩階段目標(biāo)——到2030年制度體系更加健全，到2035年系統(tǒng)完備的制度體系全面建立——為未來十年中國自然資源資產(chǎn)治理繪制了清晰的路線圖。對(duì)于深度參與國土空間開發(fā)與城市運(yùn)營的各類市場(chǎng)主體而言，理解這份文件的邏輯就等于讀懂了未來十年的游戲規(guī)則。

??二、核心內(nèi)容解析：五大制度支柱

??《意見》以七大板塊展開，但其制度內(nèi)核可以凝練為五大支柱。

??支柱一：摸清家底——從"有多少地"到"值多少錢"

??《意見》要求覆蓋土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋、荒漠等各類自然資源以及國家公園等國土空間，建立統(tǒng)一的調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度，構(gòu)建"一張圖"。特別值得關(guān)注的是，文件明確要求"查清實(shí)物量、探索核算價(jià)值量"，并首次提出"探索開展自然資本核算"。這意味著自然資源資產(chǎn)將從物理層面的面積統(tǒng)計(jì)，進(jìn)階到經(jīng)濟(jì)層面的價(jià)值計(jì)量，為后續(xù)的有償使用、損害賠償、考核評(píng)價(jià)提供技術(shù)基礎(chǔ)。對(duì)各地自規(guī)局而言，這意味著今后不僅要管"有多少地"，還要算"值多少錢"。

??支柱二：健全產(chǎn)權(quán)——新型權(quán)利體系的重大突破

??《意見》在產(chǎn)權(quán)制度上有三大創(chuàng)新：一是探索單獨(dú)設(shè)立深層地下空間建設(shè)用地使用權(quán)，為深層地鐵、綜合管廊、地下倉儲(chǔ)、地?zé)衢_發(fā)等提供獨(dú)立產(chǎn)權(quán)依據(jù)，這一突破對(duì)城市尤其是特大城市的地下空間開發(fā)利用意義深遠(yuǎn)；二是構(gòu)建無居民海島權(quán)利體系，完善填海成陸后海域使用權(quán)向土地使用權(quán)轉(zhuǎn)換的銜接機(jī)制；三是依法依規(guī)推進(jìn)用水權(quán)改革，明確各區(qū)域和各類取用水戶的用水權(quán)利邊界。這些新型權(quán)利的創(chuàng)設(shè)，本質(zhì)上是將過去"灰色地帶"的資產(chǎn)顯性化、合法化、可交易化，極大拓展了自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)的邊界。

??支柱三：整體保護(hù)——從單一管控到價(jià)值實(shí)現(xiàn)

??《意見》在嚴(yán)守"三區(qū)三線"（永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）的同時(shí)，創(chuàng)新性地提出了"土地混合開發(fā)、空間復(fù)合利用和土地用途依法合理轉(zhuǎn)換"的政策方向，探索建立資源權(quán)益指標(biāo)市場(chǎng)化交易機(jī)制、大陸自然岸線占用與修復(fù)平衡機(jī)制、生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)建設(shè)用地騰退指標(biāo)交易激勵(lì)機(jī)制。這意味著保護(hù)不再是發(fā)展的對(duì)立面，而是可以通過市場(chǎng)化方式轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值。對(duì)城市更新和存量用地盤活而言，"混合開發(fā)"和"用途轉(zhuǎn)換"這兩個(gè)關(guān)鍵詞尤其值得重視，它們?yōu)榇罅康牡托ЧI(yè)用地、城中村、老舊小區(qū)改造提供了規(guī)劃彈性和制度空間。

??支柱四：高效配置——組合供應(yīng)與市場(chǎng)化定價(jià)

??《意見》最具創(chuàng)新性的制度設(shè)計(jì)之一是"多要素自然資源資產(chǎn)組合配置"。在特定國土空間范圍內(nèi)，涉及同一使用主體需整體使用多種類自然資源資產(chǎn)的，可依法實(shí)行組合配置，將各種類資產(chǎn)的使用條件、開發(fā)要求、起始價(jià)、收益核算和生態(tài)保護(hù)修復(fù)要求等納入組合標(biāo)的，一并向社會(huì)公告、簽訂資產(chǎn)配置合同。這就打破了長(zhǎng)期以來土地、礦產(chǎn)、水、林等"各行其政"的分割管理模式，為大型綜合開發(fā)項(xiàng)目提供了"一個(gè)合同解決所有資源問題"的便利通道。同時(shí)，文件要求全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓、逐步提高海域使用權(quán)市場(chǎng)化配置比例，標(biāo)志著自然資源資產(chǎn)配置的市場(chǎng)化進(jìn)程全面提速。

??支柱五：監(jiān)督考核——損害賠償與終身追責(zé)

??《意見》首次明確提出"探索建立國有自然資源資產(chǎn)損害賠償機(jī)制"，并做好與檢察公益訴訟制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的銜接，所有者職責(zé)履行主體"有權(quán)依法要求侵權(quán)人停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失和作為原告向法院提起訴訟"。這實(shí)質(zhì)上賦予了自然資源資產(chǎn)管理主體"民事索賠權(quán)"，將資源保護(hù)從行政監(jiān)管升級(jí)為司法保障。結(jié)合編制所有權(quán)資源清單和完善向人大報(bào)告制度，形成了行政監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督"四位一體"的監(jiān)督體系。

??三、對(duì)各地自規(guī)局的影響：職能重塑與能力升級(jí)

??《意見》對(duì)地方自然資源和規(guī)劃局的影響是系統(tǒng)性的，可以概括為"三個(gè)轉(zhuǎn)變、一個(gè)挑戰(zhàn)"。

??從"指標(biāo)審批者"向"資產(chǎn)運(yùn)營者"轉(zhuǎn)變

??過去自規(guī)局的核心職能是分配新增建設(shè)用地指標(biāo)、辦理規(guī)劃許可和不動(dòng)產(chǎn)登記，本質(zhì)上是一個(gè)行政審批機(jī)構(gòu)?！兑庖姟芬蠖ㄆ陂_展自然資源資產(chǎn)清查、編制資產(chǎn)配置方案、實(shí)施全生命周期管理，這意味著自規(guī)局必須學(xué)會(huì)"經(jīng)營"轄區(qū)內(nèi)的自然資源資產(chǎn)——知道有多少資產(chǎn)、值多少錢、怎么配置最有效、怎么管護(hù)能增值。這是從"坐商"到"行商"的根本性轉(zhuǎn)變。

??從"單一土地管理"向"全域全要素管理"轉(zhuǎn)變

??《意見》將土地儲(chǔ)備從單一的國有建設(shè)用地收儲(chǔ)拓展為"自然資源資產(chǎn)綜合收儲(chǔ)"，涵蓋林、草、水、礦、海等多要素。自規(guī)局的管理對(duì)象從"地"拓展到整個(gè)自然資源資產(chǎn)體系，管理維度從二維地表延伸到三維空間（地下空間使用權(quán)、海域分層利用等）。這對(duì)自規(guī)局的人才結(jié)構(gòu)、信息系統(tǒng)、業(yè)務(wù)流程都提出了全面升級(jí)的要求。

??從"被動(dòng)審批"向"主動(dòng)謀劃"轉(zhuǎn)變

??《意見》要求"在國土空間規(guī)劃中劃定儲(chǔ)備片區(qū)、配置單元，統(tǒng)籌謀劃自然資源資產(chǎn)儲(chǔ)備、配置、價(jià)值實(shí)現(xiàn)、收益管理等內(nèi)容，形成資產(chǎn)組合標(biāo)的"。這意味著自規(guī)局不能再坐等項(xiàng)目上門，而要主動(dòng)編制資產(chǎn)配置方案，提前規(guī)劃哪些資產(chǎn)可以組合供應(yīng)、什么時(shí)序推出、如何與城市發(fā)展戰(zhàn)略銜接。自規(guī)局的工作重心從"后臺(tái)審批"移到"前臺(tái)策劃"。

??一個(gè)核心挑戰(zhàn)在于能力建設(shè)

??無論是自然資本核算、資產(chǎn)組合估價(jià)，還是全生命周期監(jiān)管、"一張圖"信息化建設(shè)，都需要大量的專業(yè)人才和技術(shù)投入。對(duì)于中西部財(cái)力薄弱地區(qū)的自規(guī)局而言，這一挑戰(zhàn)尤為嚴(yán)峻——制度要求全國統(tǒng)一，但能力基礎(chǔ)參差不齊。省級(jí)統(tǒng)籌權(quán)強(qiáng)化的背景下，市縣自規(guī)局如不能在短期內(nèi)完成能力升級(jí)，可能會(huì)面臨"有責(zé)無權(quán)""有心無力"的被動(dòng)局面。

??四、對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的影響：存量時(shí)代的深刻變革

??從房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的視角看，《意見》與38號(hào)文相互呼應(yīng)，從制度頂層和要素供給兩個(gè)層面形成了政策合力，對(duì)行業(yè)的影響深遠(yuǎn)而持久。

??影響一：土地獲取邏輯面臨深刻調(diào)整

??38號(hào)文明確"新增建設(shè)用地原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)"，《意見》則從更高層面上鎖定了增量擴(kuò)張的總閥門。"增存掛鉤"機(jī)制意味著地方政府必須先盤活存量才能爭(zhēng)取增量指標(biāo)，存量盤活的主要方向就是城市更新、城中村改造、老舊廠房轉(zhuǎn)型等。這并不意味著傳統(tǒng)的招拍掛拿地模式將退出歷史舞臺(tái)——在一二線城市核心地段、新城區(qū)拓展等場(chǎng)景中，公開市場(chǎng)競(jìng)拍仍將是房企獲取優(yōu)質(zhì)土地的重要渠道。但增量的收縮和存量盤活權(quán)重的上升，將倒逼房企在傳統(tǒng)招拍掛之外培養(yǎng)城市更新、片區(qū)統(tǒng)籌開發(fā)的復(fù)合能力，土地獲取方式從"單一拍賣"向"多條腿走路"轉(zhuǎn)變。

??影響二：復(fù)合型開發(fā)能力成為核心競(jìng)爭(zhēng)力

??《意見》提出的"組合配置"和"混合開發(fā)"政策，意味著未來的房地產(chǎn)開發(fā)不再是單一的住宅或商業(yè)開發(fā)，而是可能同時(shí)涉及地下空間利用、生態(tài)修復(fù)乃至多要素資源的綜合開發(fā)。具備"策劃+規(guī)劃+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入+資產(chǎn)運(yùn)營"全鏈條能力的企業(yè)將獲得顯著的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而僅擅長(zhǎng)"拿地—建房—賣房"的傳統(tǒng)房企將面臨更大的市場(chǎng)壓力。

??影響三：城市更新項(xiàng)目制度堵點(diǎn)有望打通

??《意見》在"整體保護(hù)"板塊明確支持"土地混合開發(fā)、空間復(fù)合利用和土地用途依法合理轉(zhuǎn)換"，在"高效配置"板塊提出組合配置模式，這為城市更新項(xiàng)目提供了重要的制度支撐。城中村改造中涉及的邊角地、夾心地、插花地的供應(yīng)問題，舊廠房改造中的土地用途轉(zhuǎn)換問題，歷史街區(qū)保護(hù)與商業(yè)開發(fā)的平衡問題，都將在新的制度框架下找到更順暢的解決路徑。

??影響四：行業(yè)集中度加速提升，國有資本優(yōu)勢(shì)凸顯

??《意見》提出探索由自然資源資產(chǎn)專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)等承擔(dān)特定自然資源資產(chǎn)管護(hù)工作，同時(shí)要求提高綠色金融服務(wù)質(zhì)效。這意味著在未來的自然資源資產(chǎn)配置中，國有資本憑借體制優(yōu)勢(shì)、資金成本優(yōu)勢(shì)和政策信息優(yōu)勢(shì)，將在城市更新、生態(tài)修復(fù)、組合開發(fā)等領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位。民營房企需要通過與國有平臺(tái)合作、強(qiáng)化專業(yè)運(yùn)營能力來尋找差異化生存空間。

??影響五：住房供應(yīng)體系面臨結(jié)構(gòu)性重塑

??增量開發(fā)用地向民生項(xiàng)目和保障性住房?jī)A斜，存量盤活成為商品房供應(yīng)的主渠道，這將深刻改變住房供應(yīng)的總量、結(jié)構(gòu)和空間分布。核心城市因存量資產(chǎn)價(jià)值高、市場(chǎng)化盤活能力強(qiáng)，商品房供應(yīng)仍有保障；而三四線城市存量盤活難度大、市場(chǎng)承接力弱，新房供應(yīng)可能顯著萎縮，區(qū)域分化將進(jìn)一步加劇。

??五、對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)的相關(guān)建議

??一是主動(dòng)研究地方配套政策?！兑庖姟肥蔷V領(lǐng)性文件，各省級(jí)政府、自然資源主管部門將陸續(xù)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，企業(yè)應(yīng)建立政策跟蹤機(jī)制，把握制度落地的時(shí)間窗口。

??二是構(gòu)建復(fù)合型能力體系。單純的土地開發(fā)能力已不足以應(yīng)對(duì)新的市場(chǎng)環(huán)境，"策劃+規(guī)劃+產(chǎn)業(yè)+運(yùn)營+金融"的綜合能力建設(shè)應(yīng)成為企業(yè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)。尤其在存量盤活領(lǐng)域，前期策劃和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入能力往往比開發(fā)建設(shè)能力更為關(guān)鍵。

??三是加強(qiáng)與國有平臺(tái)的合作。在自然資源資產(chǎn)配置向國有資本傾斜的背景下，民營企業(yè)的務(wù)實(shí)選擇是與地方城投、國有專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，以專業(yè)能力換取市場(chǎng)準(zhǔn)入。

??四是關(guān)注綠色金融和ESG。文件明確要求提高綠色金融服務(wù)質(zhì)效，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)自然資源保護(hù)與利用的支持力度。率先建立完善ESG體系的房地產(chǎn)和城市運(yùn)營企業(yè)，將在融資端獲得明顯優(yōu)勢(shì)。

??結(jié)語

??《關(guān)于完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系的意見》是中國自然資源資產(chǎn)治理從"管理"走向"經(jīng)營"的分水嶺。它宣告了一個(gè)時(shí)代的終結(jié)——以增量土地?fù)Q取發(fā)展速度、以資源消耗換取經(jīng)濟(jì)規(guī)模的粗放模式已不再有制度空間；它也標(biāo)志著一個(gè)時(shí)代的開啟——以存量盤活實(shí)現(xiàn)空間優(yōu)化、以價(jià)值管理實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值、以市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的新發(fā)展范式正在成型。

??對(duì)地方政府而言，這意味著"土地財(cái)政"的底層邏輯面臨根本調(diào)整，從依賴增量出讓收入轉(zhuǎn)向存量資產(chǎn)的精細(xì)化運(yùn)營和增值收益管理。對(duì)自規(guī)局而言，這意味著從行政審批準(zhǔn)入的"守門員"轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀毁Y源資產(chǎn)經(jīng)營的"操盤手"。對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)而言，這意味著從"開發(fā)時(shí)代"全面進(jìn)入"運(yùn)營時(shí)代"——能否在存量資產(chǎn)的盤活、組合、運(yùn)營、增值中找到自己的位置，將決定一家企業(yè)的長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力。