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??近期，《城市更新“十五五”規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)正式發(fā)布。作為我國城市更新領(lǐng)域第一部國家級專項(xiàng)規(guī)劃，它為未來五年城市更新工作指明了方向。《規(guī)劃》明確提出：持續(xù)推動城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。重點(diǎn)對建成20年及以上的城鎮(zhèn)住宅小區(qū)開展專項(xiàng)體檢，聚焦補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板、提升服務(wù)功能和環(huán)境品質(zhì)實(shí)施針對性改造，支持具備條件的樓棟加裝電梯，并同步完善長效管理機(jī)制。探索金融支持城鎮(zhèn)老舊住房自主更新、原拆原建的有效舉措。上述部署為上海推進(jìn)老舊小區(qū)自主更新提供了明確的政策指引與制度空間。本文聚焦“十五五”時期上海老舊小區(qū)自主更新議題，在界定概念內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析其戰(zhàn)略意義與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，并提出若干破解路徑，以期為《規(guī)劃》的地方深化落地提供參考。

??一、老舊小區(qū)自主更新的概念界定

??當(dāng)前業(yè)界、學(xué)界對老舊住房自主更新、原拆原建的討論日益增多，典型如杭州浙工新村原拆原建模式。但此類外地模式前置條件嚴(yán)苛、復(fù)制性弱，并不適配上海大規(guī)模推廣需求。就上海而言，據(jù)上海統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，全市居住類房屋建筑面積近7.7億平方米，其中2000年以前的老舊小區(qū)占比較高。過往改造主要聚焦2000年以前建成小區(qū)，個別放寬到2005年，“十四五”期間公房小區(qū)已基本實(shí)現(xiàn)修繕全覆蓋，但老舊商品房整體修繕覆蓋率極低，是當(dāng)前城市更新的短板洼地。與此同時，上海絕大多數(shù)老舊商品房小區(qū)不存在結(jié)構(gòu)性安全問題，原拆原建適用場景極少。

??結(jié)合上海本土實(shí)際，本文對老舊小區(qū)自主更新做如下界定：上海老舊小區(qū)自主更新，是業(yè)主主導(dǎo)、內(nèi)生驅(qū)動的更新模式，具體體現(xiàn)為“四個自主”：以全體業(yè)主為權(quán)利、責(zé)任和受益主體，依托業(yè)主大會、業(yè)委會等合法自治載體，自主決策改造方案、自籌落實(shí)改造資金、自行組織實(shí)施建設(shè)、自主開展長效治理。研究范圍重點(diǎn)聚焦2000年以前建成的老舊商品房，適度覆蓋到2005年以前建成、設(shè)施老化突出、安全隱患集中的早期商品住宅小區(qū)。

??該模式與傳統(tǒng)財(cái)政主導(dǎo)的老舊小區(qū)改造形成本質(zhì)區(qū)別，核心差異體現(xiàn)在四個方面：一是主體權(quán)責(zé)不同，傳統(tǒng)模式由政府統(tǒng)籌實(shí)施、兜底民生保障，自主更新以業(yè)主產(chǎn)權(quán)為核心，實(shí)行產(chǎn)權(quán)自治、權(quán)責(zé)自擔(dān)；二是資金來源不同，傳統(tǒng)改造依靠財(cái)政全額兜底保障，自主更新以業(yè)主自籌、維修資金為主體，財(cái)政僅作適度引導(dǎo)賦能；三是實(shí)施邏輯不同，傳統(tǒng)模式成片統(tǒng)籌、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、補(bǔ)短板優(yōu)先，自主更新立足小區(qū)個性化痛點(diǎn)，按需施策、漸進(jìn)更新，適配商品房差異化需求；四是治理導(dǎo)向不同，傳統(tǒng)改造側(cè)重一次性硬件提升，自主更新堅(jiān)持改造、治理、管護(hù)一體化，同步構(gòu)建長效運(yùn)維機(jī)制。

??二、新形勢下上海推進(jìn)老舊小區(qū)自主更新的必要性

??“十五五”是我國城市發(fā)展從增量擴(kuò)張全面轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效的關(guān)鍵階段。推進(jìn)老舊小區(qū)自主更新的必要性，首先在于頂層設(shè)計(jì)已明確方向?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》明確提出“支持老舊住房自主更新、原拆原建”，《城市更新“十五五”規(guī)劃》進(jìn)一步提出“探索金融支持城鎮(zhèn)老舊住房自主更新、原拆原建的有效舉措”。在此框架下，地方層面的制度探索也在加快推進(jìn)，《上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十五五”規(guī)劃綱要》明確“支持老舊住房自主更新”。上述政策安排，標(biāo)志著政策邏輯已從“政府統(tǒng)籌、財(cái)政出資”演進(jìn)為“業(yè)主主體、政府引導(dǎo)”。然而，適配這一轉(zhuǎn)型的專項(xiàng)制度體系尚未建立，自主更新已從過去的“可選項(xiàng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆逦濉睍r期必須回答的“必答題”。

??從財(cái)政邏輯看，傳統(tǒng)老舊小區(qū)改造模式在存量更新大規(guī)模推進(jìn)的新階段已難以為繼?！笆奈濉逼陂g，上海完成約6800萬平方米老舊小區(qū)改造，按每平方米500元測算，財(cái)政投入約340億元，而上海市土地出讓收入已從2021年3897億元高點(diǎn)回落至2025年2439億元，降幅達(dá)37%，傳統(tǒng)增量投入路徑明顯收窄?！笆逦濉睍r期上海仍需接續(xù)完成3000萬至4000萬平方米更新任務(wù)，但市級財(cái)政將優(yōu)先保障底線安全類項(xiàng)目，可用于老舊商品房品質(zhì)提升的余量極為有限。加之老舊商品房產(chǎn)權(quán)歸全體業(yè)主，繼續(xù)由財(cái)政全額兜底既不經(jīng)濟(jì)也不公平。財(cái)政必須從“全額兜底”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)撬動”，以有限公共資金激活業(yè)主自籌與社會參與的多元投入格局。

??與此同時，民生需求的緊迫性進(jìn)一步強(qiáng)化了自主更新的推進(jìn)動力。上海2000年前建成的老舊商品房突出存在設(shè)施老化、管線失效、高??墜隱患等問題，疊加深度老齡化背景，居民對居住安全與品質(zhì)提升的訴求愈發(fā)迫切。政策方向已明、財(cái)政約束趨緊、民生訴求迫切，三重因素疊加，決定了推進(jìn)老舊小區(qū)自主更新是“十五五”時期上海城市更新必須突破的重點(diǎn)課題。

??三、當(dāng)前上海老舊小區(qū)自主更新面臨的核心挑戰(zhàn)

??前述分析表明，上海推進(jìn)老舊小區(qū)自主更新已具備明確的政策依據(jù)與緊迫的現(xiàn)實(shí)需求，但從“點(diǎn)狀突破”走向“面上推開”，仍面臨多重挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下五個方面：

??(一)共識難：業(yè)主訴求分化明顯，集體共識達(dá)成有待統(tǒng)一

??老舊商品房產(chǎn)權(quán)分散，業(yè)主結(jié)構(gòu)復(fù)雜，不同人群對改造的必要性、受益程度、出資意愿差異顯著。再加上多年來上海老舊小區(qū)改造一直是政府兜底，很多居民已形成“改造靠政府、維修靠財(cái)政”的慣性思維，主觀上難以接受自掏腰包。此外，現(xiàn)行法規(guī)對小區(qū)整體更新、大額維修資金使用等重大事項(xiàng)設(shè)置了極高的表決比例要求。少數(shù)業(yè)主反對即可卡住整個項(xiàng)目，實(shí)踐中普遍出現(xiàn)多數(shù)民意難以落地、少數(shù)意見鎖定結(jié)果的困境，大量項(xiàng)目卡死在議事決策環(huán)節(jié)。

??(二)資金難：存量維修資金困難，多元籌措渠道有待暢通

??資金籌措是所有城市更新項(xiàng)目推進(jìn)的核心瓶頸之一。在老舊小區(qū)自主更新場景下，這一矛盾尤為突出，集中體現(xiàn)為存量資金盤活難、增量資金導(dǎo)入難兩個層面。從存量資金看，2000年前建成的商品房小區(qū)，維修資金繳存標(biāo)準(zhǔn)偏低，經(jīng)多年消耗后普遍余額不足，部分小區(qū)已接近歸零，難以支撐外墻翻新、管線改造等投資規(guī)模較大的更新工程。

??《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》雖明確規(guī)定了維修資金續(xù)籌義務(wù)，但在業(yè)主群體高度分散的現(xiàn)實(shí)下，剛性約束手段不足，續(xù)籌工作在實(shí)踐中推進(jìn)困難。同時，多數(shù)小區(qū)公共收益體量有限、管理不夠規(guī)范、歸集不到位，難以對更新資金形成有效補(bǔ)充。此外，目前住房公積金提取僅適用于電梯加裝、更新等特定場景，尚無法覆蓋更廣泛的改造需求。

??從增量渠道看，業(yè)主自籌資金完全依賴自愿原則，缺乏有效約束機(jī)制，業(yè)主之間出資意愿與能力分化明顯?，F(xiàn)有財(cái)政補(bǔ)貼體系主要適配政府主導(dǎo)的改造項(xiàng)目，尚未設(shè)立面向自主更新的專屬補(bǔ)貼通道，設(shè)計(jì)、監(jiān)理、審價等專業(yè)服務(wù)費(fèi)用缺乏明確的財(cái)政支持路徑。金融機(jī)構(gòu)對業(yè)主自主發(fā)起的更新項(xiàng)目，也尚未形成成熟的產(chǎn)品設(shè)計(jì)與風(fēng)控模式，信貸支持幾近空白。多方因素疊加，導(dǎo)致自主更新陷入“有改造需求、缺資金支撐、難落地實(shí)施”的困局。

??(三)審批難：現(xiàn)有審批機(jī)制與自主更新場景不適配，合規(guī)報建通道有待建立

??審批堵點(diǎn)是制約自主更新落地的關(guān)鍵制度性障礙，集中體現(xiàn)為三重不匹配：一是平臺不覆蓋，報建無入口。現(xiàn)行建管委平臺主要面向重大建設(shè)工程及涉及主體結(jié)構(gòu)變動的項(xiàng)目，并未針對住宅重大維修項(xiàng)目設(shè)計(jì)適配報建流程；房屋修繕平臺則僅限100萬元以上財(cái)政資金項(xiàng)目，業(yè)主自籌的自主更新項(xiàng)目缺乏適配的報建入口。二是主體不合法，報建無資格。業(yè)主大會、業(yè)委會屬于非法人組織，不具備建設(shè)單位報建的主體資格，無法啟動正規(guī)審批流程。三是流程不統(tǒng)一，報建無效率。更新改造涉及住建、規(guī)劃、消防、綠化市容等多個部門，缺乏統(tǒng)一受理窗口，多頭對接、重復(fù)報審現(xiàn)象普遍，審批周期長、效率低。

??(四)管理難：更新工程專業(yè)門檻較高，實(shí)施主體的專業(yè)能力有待增強(qiáng)

??老舊小區(qū)更新是覆蓋檢測、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、施工、監(jiān)理、審價、驗(yàn)收的全鏈條系統(tǒng)工程，專業(yè)技術(shù)要求較高。部分小區(qū)的業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)在工程管理、造價管控等方面缺乏專業(yè)人員和實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌大額工程的能力有待進(jìn)一步提升。與此同時，面向小區(qū)小散工程的市場服務(wù)機(jī)構(gòu)良莠不齊，針對業(yè)主自治項(xiàng)目的行業(yè)約束相對較弱，監(jiān)管存在一定空白，容易出現(xiàn)報價虛高、施工不規(guī)范、質(zhì)量管控不到位等問題?；鶎幼灾谓M織在專業(yè)把關(guān)、流程約束、技術(shù)兜底等方面存在客觀局限，項(xiàng)目在質(zhì)量、資金、合規(guī)等維度的風(fēng)險相較政府主導(dǎo)項(xiàng)目更為突出。這些因素相互交織，一定程度上削弱了居民參與自主更新的信心。

??(五)信任難：自治運(yùn)行規(guī)范化水平有待提高，業(yè)主公信力有待提升

??大量老舊小區(qū)長期存在維修資金使用不透明、公共收益管理不規(guī)范、物業(yè)履職不到位、自治運(yùn)行不公開等問題，積累了較為深厚的“信任赤字”。在全流程缺乏公開、透明、可監(jiān)督的制度安排下，要求業(yè)主自主出資、自主擔(dān)責(zé)，客觀上容易引發(fā)顧慮與猜忌。即使面對明確的安全隱患，受制于長期積累的信任缺失，也難以形成整體推進(jìn)的合力。信任不足是制約自主更新落地的最深層治理障礙，共識難、資金難、審批難、管理難等表象問題，均可部分追溯至此。

??四、推進(jìn)上海老舊小區(qū)自主更新的對策思考

??老舊小區(qū)自主更新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)劃審批、金融財(cái)稅、社區(qū)治理等多個領(lǐng)域，牽涉主體多元、利益關(guān)系復(fù)雜、政策協(xié)同要求高。當(dāng)前上海在這一領(lǐng)域仍處于探索階段，以下僅結(jié)合研究的階段性認(rèn)識，提出若干方向性思考，供后續(xù)政策深化與實(shí)踐推進(jìn)參考。

??(一)健全分層分類的協(xié)商動員機(jī)制，降低集體決策門檻

??破解共識難題，關(guān)鍵在于分類施策、分級決策，打破“一刀切”的表決困境。建議將更新項(xiàng)目劃分為安全底線類和品質(zhì)提升類：對高墜隱患、消防失效等涉及公共安全的項(xiàng)目，設(shè)置相對較低的決策門檻與更快的響應(yīng)流程，優(yōu)先保障居民生命財(cái)產(chǎn)安全；對環(huán)境提升、功能優(yōu)化等品質(zhì)改善類項(xiàng)目，設(shè)置充分的醞釀周期與合理的表決比例，兼顧多元業(yè)主訴求。同時，強(qiáng)化基層黨組織、業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)的三方協(xié)同動員機(jī)制，通過方案細(xì)化、逐戶溝通、利益協(xié)調(diào)，逐步凝聚小區(qū)更新共識。

??(二)構(gòu)建“居民主導(dǎo)、財(cái)政引導(dǎo)、社會補(bǔ)充”的多元籌資體系

??緩解資金壓力，需要明確居民主導(dǎo)地位、發(fā)揮財(cái)政引導(dǎo)作用、撬動社會力量補(bǔ)充，構(gòu)建多元可持續(xù)的籌資體系。在存量盤活方面，建議完善維修資金歸集與續(xù)籌機(jī)制，探索將續(xù)籌與房屋產(chǎn)權(quán)交易環(huán)節(jié)相掛鉤，推動公共收益規(guī)范歸集并優(yōu)先用于日常維護(hù)，夯實(shí)居民自主更新的資金基礎(chǔ)。在財(cái)政引導(dǎo)方面，建議設(shè)立自主更新專項(xiàng)引導(dǎo)資金，重點(diǎn)支持兩類項(xiàng)目：一是安全隱患類，對涉及高墜隱患、消防失效、電梯老化等公共安全風(fēng)險的更新項(xiàng)目，納入市區(qū)兩級財(cái)政補(bǔ)貼范疇，降低業(yè)主出資壓力；二是公共配套提升類，對無障礙設(shè)施改造、適老化改造、管線更新等涉及公共利益的提升項(xiàng)目，給予按比例獎補(bǔ)。同時，將房屋安全檢測、方案設(shè)計(jì)、監(jiān)理審價等前期專業(yè)費(fèi)用納入補(bǔ)貼范圍，以有限財(cái)政資金撬動更大規(guī)模的業(yè)主投入。在社會補(bǔ)充方面，加快住房公積金提取用于老舊小區(qū)排險維修的試點(diǎn)擴(kuò)圍，推出“自主更新專項(xiàng)貸款”等低息信貸產(chǎn)品，研究開發(fā)重大維修專屬保險產(chǎn)品，拓寬社會力量參與渠道。

??(三)開通自主更新專項(xiàng)審批通道，破解制度性落地障礙

??疏通審批堵點(diǎn)，出路在于明確主體、統(tǒng)一窗口、簡化流程，建立專屬適配的審批通道。建議探索“業(yè)主委托+國企代建”模式，由具有法人資格的專業(yè)機(jī)構(gòu)代為履行建設(shè)單位職責(zé)，破解報建主體資格障礙。建議在區(qū)級層面設(shè)立城市更新統(tǒng)一受理窗口，實(shí)行并聯(lián)審批、限時辦結(jié)，避免多頭對接、重復(fù)報審。推行分類審批與簡易備案制度，

??對不涉及主體結(jié)構(gòu)、不調(diào)整規(guī)劃指標(biāo)、不新增建設(shè)用地的修繕類項(xiàng)目，大幅簡化審批環(huán)節(jié)，確保合規(guī)更新需求“進(jìn)得去、辦得快、走得通”。

??(四)建立全流程信息公開與聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，重塑業(yè)主信任根基

??重建信任基礎(chǔ)，核心在于全流程公開、聯(lián)合監(jiān)管、長效運(yùn)維，以制度化透明化重塑業(yè)主信任。建立項(xiàng)目全周期線上公示制度，對方案表決、資金歸集、招標(biāo)施工、驗(yàn)收結(jié)算等關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)行全鏈條留痕、可追溯、可監(jiān)督。組建由街道、社區(qū)、業(yè)委會、業(yè)主代表、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)共同參與的聯(lián)合監(jiān)管小組，對資金使用、工程進(jìn)度、質(zhì)量安全等開展聯(lián)合審查。在長效運(yùn)維方面，可借鑒“保險+服務(wù)”模式，利用維修資金增值收益購買房屋設(shè)施保險，對電梯、消防等高頻維修事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)保險公司直接出資、快速響應(yīng)，從機(jī)制上解決“小修拖、大修難”的頑疾，形成“更新—運(yùn)維—保障”的長效閉環(huán)。

??(五)完善專業(yè)服務(wù)支撐體系，補(bǔ)齊基層能力短板

??針對管理難而能力不足問題，需要政府搭臺、專業(yè)支撐、標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，構(gòu)建全方位服務(wù)體系。建議由市級主管部門牽頭，統(tǒng)一建立工程服務(wù)商推薦名錄與參考價格指引，降低業(yè)主自主遴選的成本與決策風(fēng)險。全面推廣社區(qū)規(guī)劃師制度，為小區(qū)提供全過程伴隨式技術(shù)咨詢。同時，出臺標(biāo)準(zhǔn)化合同范本、資金監(jiān)管規(guī)范與全流程操作指引，賦能業(yè)委會規(guī)范履職，從制度源頭降低質(zhì)量、資金、合規(guī)三類風(fēng)險，為自主更新的規(guī)?；⒁?guī)范化推進(jìn)提供基礎(chǔ)保障。

??上海老舊商品房小區(qū)的自主更新，表面看缺的是錢、缺的是政策，但底層缺的是一套與商品房產(chǎn)權(quán)邏輯相適配的制度框架。它本質(zhì)上推動著城市更新的三個深層轉(zhuǎn)變：業(yè)主從被動接受的“客體”回歸為主動負(fù)責(zé)的“主體”；財(cái)政從無限兜底的“消耗”轉(zhuǎn)向?yàn)榫珳?zhǔn)撬動的“賦能”；更新從一次性硬件投入升維為可持續(xù)的長效治理。

??展望“十五五”，我們不能再用公房改造的老辦法去解商品房自主更新的新題目。唯有通過系統(tǒng)性制度創(chuàng)新，才能將國家《城市更新“十五五”規(guī)劃》的頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為地方生動實(shí)踐，真正走出一條超大城市存量更新的可持續(xù)之路。

　　執(zhí)筆人：上海易居房地產(chǎn)研究院咨詢中心總監(jiān) 姚臘