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??近期發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱“十五五規(guī)劃綱要”）對城市更新工作作出系統(tǒng)性、全局性部署，既立足我國城鎮(zhèn)化進入存量提質(zhì)發(fā)展新階段的核心特征，承接了“十四五”時期城市更新行動的實踐成果，更針對行業(yè)發(fā)展的核心堵點逐個響應，是未來五年乃至更長時期我國城市更新工作的根本遵循和行動綱領(lǐng)。作為城市更新領(lǐng)域的從業(yè)者，通過系統(tǒng)學習綱要原文，結(jié)合行業(yè)實踐深度研判，對新時期城市更新的戰(zhàn)略定位、核心內(nèi)涵與實施路徑有了更為全面深刻的理解。

??十五五規(guī)劃綱要相比十四五規(guī)劃綱要有一些關(guān)于城市更新的新提法，不少新提法已在過去幾年的中央政治局會議、中央經(jīng)濟工作會議、中央城市工作會議中有所體現(xiàn)，以下重點關(guān)注八個方面：

??1.推進土地混合開發(fā)、空間復合利用和土地用途依法合理轉(zhuǎn)換

??2.完善工商業(yè)用地使用權(quán)續(xù)期法律法規(guī)，依法穩(wěn)妥推進續(xù)期工作

??3.高質(zhì)量推進城市更新，開展城市體檢

??4.加快建設(shè)完整社區(qū)，健全城市更新實施機制

??5.建立與建筑功能轉(zhuǎn)換和混合利用需求相適應的規(guī)劃調(diào)整機制

??6.構(gòu)建可持續(xù)的城市建設(shè)運營投融資體系

??7.加強城市風貌和建筑設(shè)計管理，推動城市建筑更好體現(xiàn)中華美學和時代風尚

??8.加強互嵌式社區(qū)建設(shè)

??一、錨定城市更新全新戰(zhàn)略定位，實現(xiàn)從專項行動到系統(tǒng)戰(zhàn)略的核心躍遷

??“十四五”規(guī)劃綱要將城市更新置于“全面提升城市品質(zhì)”章節(jié)之下，定位為城鎮(zhèn)化建設(shè)中的一項專項行動，核心目標是推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。而十五五規(guī)劃綱要將城市更新貫穿于新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、土地制度改革、城市治理現(xiàn)代化三大核心板塊，在第十九章第三節(jié)聚焦土地制度這一核心底層邏輯，明確了存量用地盤活的制度框架，在第三十一章第三節(jié)系統(tǒng)構(gòu)建了城市更新的全鏈條實施體系，使其成為推動城市發(fā)展方式從增量擴張向存量提質(zhì)轉(zhuǎn)型、推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心戰(zhàn)略抓手。

??這一定位升級，深刻契合了我國城市發(fā)展的客觀規(guī)律。當前我國常住人口城鎮(zhèn)化率已突破67%，城市發(fā)展全面告別“大拆大建、外延擴張”的傳統(tǒng)模式，進入以存量空間提質(zhì)增效、城市功能系統(tǒng)優(yōu)化、多元價值協(xié)同提升為核心的高質(zhì)量發(fā)展新階段。十五五規(guī)劃綱要對城市更新的部署，是將其作為破解城市發(fā)展瓶頸、激活城市內(nèi)生動力、滿足人民群眾美好生活需要的綜合性、系統(tǒng)性戰(zhàn)略舉措，標志著我國城市更新工作進入了完善制度、健全體系、構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展模式的全新階段。

??二、破解行業(yè)核心堵點，構(gòu)建城市更新全周期制度保障體系

??綱要針對城市更新實踐中市場主體參與意愿不足、產(chǎn)權(quán)制度壁壘突出、規(guī)劃適配性不足等核心痛點，作出了一系列突破性制度安排，形成了“土地供給-規(guī)劃適配-實施運營-長效保障”的全周期制度閉環(huán)，這也是本次綱要相關(guān)部署的核心亮點。

??（一）土地制度創(chuàng)新直擊存量盤活核心壁壘

??綱要第十九章第三節(jié)明確提出“推進土地混合開發(fā)、空間復合利用和土地用途依法合理轉(zhuǎn)換，完善工商業(yè)用地使用權(quán)續(xù)期法律法規(guī)，依法穩(wěn)妥推進續(xù)期工作”，第三十一章第三節(jié)進一步配套提出“建立與建筑功能轉(zhuǎn)換和混合利用需求相適應的規(guī)劃調(diào)整機制”，形成了存量用地盤活的制度鏈條。

??相較于“十四五”規(guī)劃綱要中“推行功能復合、立體開發(fā)”的原則性倡導，十五五規(guī)劃綱要的部署實現(xiàn)了三大核心突破：一是明確了土地用途“依法合理轉(zhuǎn)換”的合法性，破解老舊商務(wù)樓宇、老舊廠房、傳統(tǒng)商業(yè)設(shè)施等存量物業(yè)改造中，建筑功能轉(zhuǎn)換與土地用途管制不匹配的核心堵點，為低效空間的業(yè)態(tài)升級、功能復合提供了制度基礎(chǔ)；二是直面工商業(yè)用地使用權(quán)續(xù)期這一市場主體最為關(guān)切的產(chǎn)權(quán)問題，明確提出完善相關(guān)法律法規(guī)，穩(wěn)定了社會資本的長期投資預期，逐步解決城市更新項目“長周期投入與產(chǎn)權(quán)期限不匹配”的核心矛盾；三是建立規(guī)劃調(diào)整與功能需求的適配機制，希望打破傳統(tǒng)靜態(tài)規(guī)劃對存量空間更新的約束，力爭實現(xiàn)規(guī)劃管理從“剛性管控”向“剛性與彈性相結(jié)合”的轉(zhuǎn)型，為土地混合開發(fā)、空間復合利用提供落地路徑。

??（二）全鏈條實施體系重構(gòu)城市更新科學邏輯

??綱要第三十一章第三節(jié)系統(tǒng)構(gòu)建了“高質(zhì)量推進城市更新，開展城市體檢，加快建設(shè)完整社區(qū)，健全城市更新實施機制，構(gòu)建可持續(xù)的城市建設(shè)運營投融資體系”的全閉環(huán)實施體系，徹底扭轉(zhuǎn)了“十四五”時期以“三改一拆”為核心的任務(wù)驅(qū)動型思維，建立“需求牽引、問題導向、全周期運營”的現(xiàn)代化治理邏輯。

??其中，“城市體檢”被明確為城市更新的前置環(huán)節(jié)，強調(diào)“先體檢、后更新”的科學流程，通過識別城市安全韌性、民生短板、功能效率、業(yè)態(tài)活力等核心問題，讓更新項目緊密貼合群眾需求與城市發(fā)展需要，避免“為更新而更新”的形象工程、面子工程；“完整社區(qū)建設(shè)”與“互嵌式社區(qū)建設(shè)”被作為更新工作的核心落腳點，推動城市更新從“小區(qū)硬件改造”向“社區(qū)治理升級”延伸，將更新行動與社區(qū)公共服務(wù)完善、基層治理能力提升、社會群體融合深度綁定，體現(xiàn)了“人民城市人民建，人民城市為人民”的核心理念；“可持續(xù)的投融資體系”構(gòu)建，則突破之前城市更新“財政兜底”的路徑依賴，通過土地制度創(chuàng)新、收益平衡機制設(shè)計，為社會資本參與城市更新提供了制度保障，推動形成“政府引導、市場運作、公眾參與”的多元共治格局。

??（三）價值內(nèi)涵升級實現(xiàn)從空間提質(zhì)到人文賦能的升級

??綱要明確提出“加強城市風貌和建筑設(shè)計管理，推動城市建筑更好體現(xiàn)中華美學和時代風尚”，相較于“十四五”規(guī)劃綱要中“推行城市設(shè)計和風貌管控，落實適用、經(jīng)濟、綠色、美觀的新時期建筑方針”的要求，體現(xiàn)了從物質(zhì)空間風貌管控到文化傳承、人文賦能的深層次升級。

??這一部署，明確了城市更新不僅是空間的提質(zhì)，更是城市文脈的賡續(xù)與文化自信的彰顯。要求城市更新工作必須堅守“保護第一、應保盡?！钡脑瓌t，嚴禁以更新名義違法違規(guī)拆除歷史建筑、破壞城市肌理，在更新全過程中挖掘城市文化價值，讓城市建筑既符合現(xiàn)代使用需求，又彰顯中華美學精神，留住城市記憶，彰顯城市特色。而綱要首次將“加強互嵌式社區(qū)建設(shè)”寫入國家五年規(guī)劃的城市更新專項內(nèi)容，互嵌式社區(qū)，是基于“相互嵌入式的社會結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境”核心理念，以空間互嵌為基礎(chǔ)、群體互嵌為核心、服務(wù)互嵌為支撐、文化互嵌為紐帶，推動不同群體、不同功能、不同業(yè)態(tài)、不同資源在社區(qū)場域內(nèi)共生共融、共建共享的新型社區(qū)形態(tài)，通過空間更新促進不同社會群體的融合共生，推動城市治理從空間管理向社會治理的深層轉(zhuǎn)型，力爭實現(xiàn)物質(zhì)空間、社會空間、文化空間的協(xié)同更新。

??三、十五五規(guī)劃綱要城市更新部署的創(chuàng)新迭代

??通過系統(tǒng)對比兩個五年規(guī)劃綱要的相關(guān)內(nèi)容，能夠清晰看到我國城市更新工作在五年間的創(chuàng)新升級，這也是十五五規(guī)劃綱要相關(guān)部署的核心所在。

??四、貫徹落實十五五規(guī)劃綱要，高質(zhì)量推進城市更新的主要方向

??十五五規(guī)劃綱要為城市更新工作指明了方向，作為行業(yè)從業(yè)者，必須深刻把握綱要的核心內(nèi)涵，堅持系統(tǒng)觀念、底線思維、人民至上，推動各項部署落地見效，重點要把握好三個方向。

??第一，加快配套制度落地，讓政策直達市場主體。聚焦綱要明確的土地用途轉(zhuǎn)換、工商業(yè)用地續(xù)期、規(guī)劃調(diào)整機制等核心制度，提前做好地方性配套實施細則，明確政策適用范圍、審批流程、負面清單，破解城市更新的關(guān)鍵問題。尤其要針對商務(wù)樓宇更新、老舊廠房改造等經(jīng)營性項目，建立標準化的用途轉(zhuǎn)換審批流程，完善用地續(xù)期的操作規(guī)范，穩(wěn)定市場預期，充分激發(fā)社會資本的參與積極性。

??第二，構(gòu)建可持續(xù)運營模式，推動城市更新良性循環(huán)。打破“重建設(shè)、輕運營”的傳統(tǒng)模式，將長效運營作為城市更新項目的核心前提，針對不同類型的更新項目構(gòu)建差異化的收益平衡機制。對老舊小區(qū)改造等公益類項目，統(tǒng)籌整合社區(qū)經(jīng)營性資源，建立“改造+運營+管理”一體化的長效機制；對低效樓宇、老舊廠區(qū)等經(jīng)營性項目，通過功能轉(zhuǎn)換、業(yè)態(tài)升級提升資產(chǎn)價值，實現(xiàn)項目投入與收益的動態(tài)平衡；對片區(qū)更新項目，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)經(jīng)營性與公益性項目，實現(xiàn)整體盈虧平衡，構(gòu)建可持續(xù)的投融資模式。

??第三，堅持以人民為中心，推動城市更新與社區(qū)治理深度融合。始終把群眾需求作為城市更新的出發(fā)點和落腳點，建立居民全程參與的工作機制，從方案設(shè)計到施工建設(shè)、再到后期管理，充分聽取群眾意見，引導群眾全程監(jiān)督，實現(xiàn)從“要我改”到“我要改”的轉(zhuǎn)變。同時，以完整社區(qū)、互嵌式社區(qū)建設(shè)為抓手，通過空間更新完善社區(qū)治理體系，搭建社區(qū)共治平臺，推動城市更新不僅實現(xiàn)空間的提質(zhì)，更實現(xiàn)基層治理能力的提升，讓城市真正成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。