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??老舊小區(qū)改造

??中國的城市更新，正處在一個歷史性的轉(zhuǎn)折點。一方面，城市進入存量提質(zhì)新階段，告別過去依賴土地財政、外延擴張的老路，轉(zhuǎn)向盤活存量、內(nèi)涵集約、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展模式。另一方面，老齡化浪潮以超乎想象的速度席卷全國。兩個“老”字的疊加——老舊小區(qū)的設(shè)施老化與老年人口的持續(xù)增長——正在形塑我國城市治理最緊迫的現(xiàn)實命題。 

??傳統(tǒng)意義上的老舊小區(qū)改造，往往聚焦于“水電氣路”等基礎(chǔ)類內(nèi)容。然而，當(dāng)老齡化程度持續(xù)加深，僅靠基礎(chǔ)設(shè)施修補已遠遠不夠。如何將“適老化”真正內(nèi)嵌于老舊小區(qū)改造的每一個環(huán)節(jié)，讓上千萬老年人在熟悉的家園里安享晚年，成為2026年度城市更新工作的重中之重。

??1、2026年度老舊小區(qū)改造的政策變化 

??（1）最新政策 

??2026年度，老舊小區(qū)改造的政策環(huán)境經(jīng)歷了從“項目導(dǎo)向”向“民生導(dǎo)向”的深刻轉(zhuǎn)變，適老化改造被提升至前所未有的戰(zhàn)略高度。

??2025年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》，明確提出堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，大力實施城市更新，促進城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市。這一文件為老舊小區(qū)改造提供了長期的制度框架。

??在此基礎(chǔ)上，2025年12月31日，自然資源部與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》（自然資發(fā)〔2025〕226號），于2026年1月正式實施。該文件在規(guī)劃適應(yīng)性、過渡期支持政策、存量空間臨時利用、不動產(chǎn)登記服務(wù)等方面作出系統(tǒng)性突破。尤其值得關(guān)注的是，文件明確了對改善社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施（包括小區(qū)車輛停放場地及充電設(shè)施等）、提升社區(qū)公共空間服務(wù)功能（包括加裝電梯、無障礙設(shè)施、小區(qū)綠化場地、健身步道等）等微更新項目，制定規(guī)劃許可豁免清單，極大簡化了適老化改造的實施流程。 

??（2）中央財政支持的三年演進 

??中央財政對城市更新的支持力度逐年加大，且政策重心持續(xù)向“投資于人”傾斜。2024年為試點起步階段，支持15個城市，聚焦地下管網(wǎng)、污水廠網(wǎng)一體、市政設(shè)施補短板，解決“有沒有”的問題；2025年擴圍至20個城市，在基建補短板基礎(chǔ)上新增消費設(shè)施與長效機制培育，從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。 

??2026年的政策出現(xiàn)了質(zhì)的轉(zhuǎn)變。中央財政支持名額調(diào)整為不超過15個城市，但申報門檻全面放開——“僅限大城市（≥100萬人口）”調(diào)整為“地級及以上全面放開”，中小城市獲得平等競爭機會，打破規(guī)模歧視，推動區(qū)域均衡發(fā)展。更重要的是，2026年政策將老舊片區(qū)人居改善放在首位，聚焦完整社區(qū)、養(yǎng)老托育、醫(yī)療、停車、綠化、適老化改造等群眾最關(guān)心領(lǐng)域，明確“投資于物與投資于人相結(jié)合”，政策導(dǎo)向從“建樓修路”轉(zhuǎn)向“提升居民生活品質(zhì)”。同時嚴控大拆大建，要求不新增建設(shè)用地、拆除重建面積不超過20%，能留則留、能改則改，避免強拆矛盾。 

??2、改造進展情況：規(guī)模、投資與成效 

??（1）改造成效全景：一個令人鼓舞的數(shù)字清單 

??依據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部2026年1月28日發(fā)布的數(shù)據(jù)，2025年全國城市更新工作取得顯著成效，全年新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū) 2.71萬個、499萬戶，共完成投資 1332億元。這些成效體現(xiàn)了“繡花”功夫下的精細化改造理念，其中多個項目直接面向老年人生活品質(zhì)的提升： 

??·加裝電梯：全年完成1.4萬部電梯的加裝，惠及470多萬居民。每一部電梯背后，都是成百上千名老年人從“望樓興嘆”到“一鍵直達”的生活巨變。 

??·城市生態(tài)：打造“口袋公園”4700多個、城市綠道5800多公里，老年人出門見綠、就近休憩的“微幸?！笨臻g大幅增加。 

??·地下管網(wǎng)：建設(shè)改造地下管網(wǎng)15.6萬公里，大幅降低老舊小區(qū)居民——尤其老年人因管網(wǎng)堵塞、滲漏引發(fā)的生活風(fēng)險。 

??·適老化升級：多個省市將適老化改造納入老舊小區(qū)改造的核心考核指標，建立常態(tài)化工作機制。 

??（2） 地方實踐亮點：適老化改造的“分層推進” 

??·北京石景山區(qū)：2025年市級加裝電梯任務(wù)為完工52部，石景山實際實現(xiàn)新開工電梯82部，新完工電梯58部，超額完成年度任務(wù)；累計竣工電梯211部，開工在施163部。 

??·重慶大渡口區(qū)：老舊小區(qū)電梯加裝已完工130臺，惠及居民2000余戶，越來越多的老舊小區(qū)居民告別了“爬樓難”的困擾。 

??·無錫市：加裝電梯數(shù)量連續(xù)三年全省第一，2025年實際完成加裝電梯約600臺，遠超400臺的年度計劃目標，三年累計完成近1500臺。 

??·杭州市蕭山區(qū)湘湖家園：214個單元中已開通使用電梯202臺，加裝率高達94.5%，創(chuàng)全市老舊小區(qū)成片加裝電梯總量記錄，為“成片加裝”模式樹立了標桿。 

??·青島市李滄區(qū)：探索建立“便民加梯”模式，通過黨建統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)商議事與專業(yè)指導(dǎo)“三位一體”，協(xié)調(diào)加裝電梯工作中居民意見不統(tǒng)一、資金籌措難等瓶頸。2025年在興華路街道邢臺路社區(qū)，60歲以上老年人占比高達35%以上，成片加梯的推廣極大改善了老年人的出行條件。 

??3、發(fā)展的核心問題 

??盡管2026年度老舊小區(qū)適老化改造取得了顯著成效，但在快速推進的過程中，一些深層次的結(jié)構(gòu)性問題和實施困境也日益凸顯。 

??（1）資金籌措：財政依賴過重，社會資本“有熱情難落地” 

??這是最核心、最尖銳的問題。目前，一些超大型城市老舊小區(qū)的整治資金仍高度依賴財政投入，社會資本與居民出資的廣度、深度和力度均顯不足。大量的實踐案例和調(diào)研顯示，危舊建筑及簡易樓房改建的突出難點之一是實現(xiàn)資金平衡，而片區(qū)連片改造進一步放大了這一困境。

??適老化改造尤其面臨兩難：完善的適老化設(shè)施（如全樓加裝電梯、智慧養(yǎng)老設(shè)備、無障礙改造等）投入成本較高，但老年人的支付能力普遍有限——在全社會養(yǎng)老消費中，78.3%的老年人將“實際需要”作為首要考慮因素，消費保守性強；另一方面，即便政府有補貼意愿，社會資本也傾向于選擇“收益高、見效快”的板塊，而適老化改造往往需要數(shù)十年才能收回成本。這種“政府想投入但財力有限、社會資本想?yún)⑴c但盈利困難”的悖論，是當(dāng)前最棘手的制度性矛盾。 

??（2）工程建設(shè)：多家施工“各自為政”，重復(fù)開挖成居民痛點 

??在老舊小區(qū)改造現(xiàn)場，常常出現(xiàn)供水施工隊剛挖完填好，燃氣施工隊又來挖開；通信線路還沒埋完，電力管線又來占用——居民家門口一年被挖開三到四次。對于腿腳不便的老年人來說，這種“拉鏈路”現(xiàn)象不僅帶來出行困擾，更潛藏著跌倒摔傷等安全風(fēng)險。 

??（3）后期管理：“改完沒人管”的老問題依然突出 

??改造完成只是第一步，長效運維才是真正的考驗。隨著適老化設(shè)施的增加（如電梯、智慧安防設(shè)備、無障礙通道、老年人活動中心等），日常維護、設(shè)備更新的成本也相應(yīng)提高。然而，許多老舊小區(qū)的物業(yè)管理本就比較薄弱，物業(yè)服務(wù)費和適老化服務(wù)費的收取面臨“收費難、服務(wù)差”的惡性循環(huán)。 

??此外，許多適老化改造并未真正觸及老年人的“認知門檻”。許多老年人對改造的價值缺乏認知，面對“要不要改造”時往往猶豫不決。這背后既有觀念障礙，也有經(jīng)濟負擔(dān)的考量，更有對未知改造效果的不安全感。 

??（4）標準缺失：適老化改造的“政策說得很重，落地缺乏標尺” 

??目前，適老化改造的技術(shù)標準和服務(wù)規(guī)范尚未形成統(tǒng)一體系。根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，適老化、無障礙設(shè)施屬于老舊小區(qū)改造“完善類內(nèi)容” ，而非“基礎(chǔ)類”或“強制類”。這意味著在資金有限時，適老化改造往往被優(yōu)先削減。 

??同時，適老化改造涉及建筑、消防、信息無障礙、醫(yī)療等多個領(lǐng)域，多部門協(xié)同、多標準對接的系統(tǒng)性難度較大。從住建部發(fā)布的第四批《城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可復(fù)制政策機制清單》來看，這些問題已被識別并正在總結(jié)各地解決方案，但要從“局部亮點”變?yōu)椤叭珖鴺藴省?，仍需較長時間。 

??4、實踐優(yōu)化建議 

??基于以上的問題，可以通過多部門協(xié)調(diào)等方式，建立多元化的資金機制、系統(tǒng)化的開發(fā)建設(shè)標準體系，推廣一體化改造模式、強化改造后的精細管理、利用智慧系統(tǒng)和綠色低碳系統(tǒng)降本增效，全面提升老舊小區(qū)適老化改造的綜合成效。

??（1）建立“政府引導(dǎo)、市場運作、居民共擔(dān)”的多元資金機制 

??精準落實“誰受益、誰出資”的原則，形成政府、居民、社會力量合力共擔(dān)的多元格局。具體路徑包括： 一是差異化財政支持，包括鼓勵公共服務(wù)配套、市政設(shè)施投資；以獎代補激勵居民和市場主體參與；鼓勵發(fā)行老舊小區(qū)改造專項債券等方式。二是優(yōu)化社會資本參與機制可以設(shè)計“投資建設(shè)運營一體化”模式，設(shè)計合理的收益分成和退出機制，降低社會資本參與的不確定性預(yù)期，使長期運營收益可預(yù)期、可保障。三是金融創(chuàng)新——鼓勵金融機構(gòu)設(shè)計符合老舊小區(qū)改造特點的信貸產(chǎn)品，推動不動產(chǎn)投資信托基金(REITs）在養(yǎng)老設(shè)施領(lǐng)域的試點應(yīng)用。 

??（2）推廣“綜合改一次”的一體化改造模式 

??系統(tǒng)性地避免“拉鏈路”問題，可以通過“統(tǒng)一實施主體、統(tǒng)一招投標”的模式，將雨污分流及供水、供氣、供熱、電力、通信等多項需地面開挖項目統(tǒng)一設(shè)計，由實施主體街道統(tǒng)一招投標施工開挖。 

??綜合改造的實現(xiàn)前提是規(guī)劃前置——在改造方案設(shè)計階段，就將加裝電梯、管線下地、無障礙設(shè)施、智慧設(shè)備預(yù)埋統(tǒng)一納入“一張圖”管理。各地住建部門應(yīng)協(xié)調(diào)街道作為實施主體，統(tǒng)籌各家專營單位的管線施工計劃，一次開挖、多家入網(wǎng)。

??（3）強化“后半篇文章”——建立適老化改造成效的長效維護機制 

??預(yù)防“改完沒人管”的困境。一是推動專業(yè)化物業(yè)管理覆蓋——對于已完成改造的小區(qū)，逐步引導(dǎo)居民建立物業(yè)服務(wù)購買意識，引入專業(yè)化物業(yè)公司，明確適老化設(shè)施的維保職責(zé)和費用分擔(dān)機制。二是黨建引領(lǐng)基層治理——推廣“紅色物業(yè)”模式，建立健全社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的小區(qū)黨支部、業(yè)委會和物業(yè)服務(wù)企業(yè)多方議事協(xié)調(diào)機制，提高居民對長期維護的參與度和監(jiān)督度。三是建立改造設(shè)施全生命周期檔案——以數(shù)字化手段記錄每臺電梯、每處智慧設(shè)備的投用時間、維修記錄、預(yù)計更換周期，形成可追溯的維護管理體系。 

??（4）盡快出臺適老化改造強制性標準，并將適老化從“完善類”提升為“基礎(chǔ)類” 

??建議修訂《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，將適老化、無障礙設(shè)施從“完善類內(nèi)容”調(diào)整為“基礎(chǔ)類內(nèi)容”，明確必須納入改造范疇的適老化項目清單（如人行道防滑、樓棟入口無障礙坡道、衛(wèi)生間抓桿等）。針對基礎(chǔ)改造類內(nèi)容，住建、民政、老齡辦等多部門應(yīng)聯(lián)合制定《老舊小區(qū)適老化改造技術(shù)導(dǎo)則》，制定統(tǒng)一的清晰的公共空間、戶內(nèi)改造、智慧賦能等方面的詳細要求。對已達到“基礎(chǔ)類”標準的小區(qū)，再根據(jù)實際情況疊加“完善類”“提升類”內(nèi)容。 

??（5）引入“投資于人”理念，在改造中嵌入社區(qū)服務(wù)體系 

??2026年政策提出“投資于物與投資于人相結(jié)合”是重大進步，應(yīng)進一步在老舊小區(qū)改造中嵌入式社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。將社區(qū)服務(wù)的老年食堂、社區(qū)日間照料中心、老年大學(xué)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等設(shè)施全部納入到社區(qū)改造的“標配“項目之中，并在改造方案設(shè)計時做到同步規(guī)劃；在后續(xù)的實施中，做到“留出空間、預(yù)留接口、預(yù)埋管線”，避免未來二次改造。 

??（6）借力智慧化手段降本增效，推動“數(shù)字適老化” 

??逐步推動智能安防、健康監(jiān)測設(shè)備在改造中的標配化。具體路徑包括：建立社區(qū)智慧養(yǎng)老云平臺——為獨居、高齡老人安裝家庭安全監(jiān)測設(shè)備，實現(xiàn)24小時異常預(yù)警。

??智能化提升服務(wù)效率——通過中央廚房智能烹飪設(shè)備、智慧配餐系統(tǒng)提升助餐服務(wù)效率，同時減少人力成本，緩解養(yǎng)老服務(wù)人才短缺的壓力。

??打破“數(shù)字鴻溝” ——對智能手機操作不便的老年人，保留人工服務(wù)和線下渠道，實現(xiàn)“數(shù)字便利”與“人工溫度”并存。 

??（7）推動綠色低碳與適老化改造的“雙軌并行” 

??當(dāng)前老舊小區(qū)改造的一個明顯短板是在推進適老化改造時未同步考慮節(jié)能降碳。建議在方案設(shè)計中系統(tǒng)集成以下內(nèi)容：建筑節(jié)能改造（外墻保溫、節(jié)能門窗）、在條件允許的樓棟加裝建筑光伏、針對老年人對溫度變化的敏感性需求優(yōu)化供暖通風(fēng)方案、在改造中推廣節(jié)水器具和分類垃圾桶。通過“雙軌并行”，讓老年人不僅住得更安全、更方便，也住得更舒適、更經(jīng)濟。 

??結(jié)語：讓“老”房子適應(yīng)“老”人 

??老舊小區(qū)適老化改造，本質(zhì)上是一場關(guān)于“尊嚴”的城市實踐。它關(guān)乎的不僅是道路是否平整、樓道有無照明、家中是否裝了扶手這些看得見的“硬改造”，更是那些看不見卻至關(guān)重要的“軟關(guān)懷”——讓每一位老年人在自己熟悉的小區(qū)里，住得安全、行得方便、活得體面、過得安心。 

??2026年全國新開工改造2.71萬個老舊小區(qū)的宏大工程，讓數(shù)百萬老年家庭的生活品質(zhì)發(fā)生了真實而深刻的變化。但我們也應(yīng)清醒看到：適老化改造遠未完成，資金、管理、標準、服務(wù)等系統(tǒng)性問題仍待深化，需要各級政府、市場主體、社會組織與每一位居民的共同努力。