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??銀發(fā)人居發(fā)展新特征：銀發(fā)浪潮，變革加速

??康養(yǎng)領域政策與落地成效

??2025年5月以來，國家層面密集出臺了一批具有里程碑意義的銀發(fā)人居相關政策，標志著我國養(yǎng)老服務體系建設從“頂層設計”向“精準落地”加速邁進，政策可操作性顯著增強、量化目標更加明確、部門協(xié)同機制日趨完善。 

??一、國家級核心政策發(fā)布與政策亮點

??近一年，國務院及中辦、國辦、民政部、國家發(fā)展改革委、自然資源部、國家衛(wèi)健委、國家醫(yī)保局、金融監(jiān)管總局等部門密集出臺了一系列具有里程碑意義的銀發(fā)人居相關政策，政策密度之高、協(xié)同性之強、落地性之實，均為近年來之最。

??1、頂層設計類：深化養(yǎng)老服務改革發(fā)展 

??國務院常務會議專題部署銀發(fā)經(jīng)濟。2026年2月24日，國務院召開常務會議，專題研究部署促進銀發(fā)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展工作。會議明確提出要將銀發(fā)經(jīng)濟作為擴內(nèi)需、促消費、惠民生的重點領域，要求各部門加快出臺配套政策，推動形成“政府引導、市場主導、社會參與”的銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展格局。會議強調(diào)要聚焦老年人“急難愁盼”問題，在居家適老化改造、社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設、長期護理保險擴面、養(yǎng)老金融產(chǎn)品創(chuàng)新等方面取得實質(zhì)性突破。

??2、土地保障類：降低用地成本、盤活存量空間 

??本年度最受行業(yè)關注的具體政策之一當屬2026年1月由自然資源部、民政部、國家衛(wèi)健委聯(lián)合印發(fā)的《關于深化自然資源要素保障支持養(yǎng)老服務改革發(fā)展的若干措施》（以下簡稱《若干措施》）。該文件以“降低用地成本、盤活存量空間”為主線，圍繞七個方面提出具體舉措，為養(yǎng)老服務設施建設提供全方位支持。 

??年度突破性政策亮點包括三個方面：一是創(chuàng)新供地方式，將養(yǎng)老服務設施、失能失智老年人照護和醫(yī)養(yǎng)結合相關服務設施及重大銀發(fā)經(jīng)濟項目用地納入土地利用年度計劃優(yōu)先保障，非營利性養(yǎng)老機構用地可劃撥供應，營利性養(yǎng)老服務設施用地可推行長期租賃等靈活方式。二是激活存量資源，鼓勵利用閑置商業(yè)、辦公用房等改造或增設養(yǎng)老服務設施，鼓勵“住宅+養(yǎng)老”“商服+養(yǎng)老”“醫(yī)療+養(yǎng)老”土地混合開發(fā)和空間復合利用，允許非獨立占地養(yǎng)老服務設施與其他建筑兼容建設。三是盤活農(nóng)村存量，優(yōu)先利用農(nóng)村閑置集體建設用地建設村級養(yǎng)老設施，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自辦或合作辦養(yǎng)老設施。 

??3、金融支持類：拓寬融資渠道、規(guī)范資金管理 

??（1）REITs擴圍至養(yǎng)老服務領域，打通資本循環(huán)通道。2025年，國家發(fā)展改革委正式將養(yǎng)老服務設施納入基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）支持范圍，標志著養(yǎng)老資產(chǎn)證券化從政策構想邁向?qū)嵅匐A段。2026年，北控發(fā)展養(yǎng)老基礎設施公募REITs項目啟動招標，成為行業(yè)標志性突破。 

??（2）養(yǎng)老理財業(yè)務健康發(fā)展的制度指引出臺。2025年10月30日，相關部門發(fā)布《關于促進養(yǎng)老理財業(yè)務持續(xù)健康發(fā)展的通知》，明確了養(yǎng)老理財產(chǎn)品的設計規(guī)范、投資范圍、風險管控和投資者保護要求，引導金融機構開發(fā)適合老年人風險偏好的理財產(chǎn)品，為銀發(fā)人群提供穩(wěn)健的財富管理工具。

??（3）養(yǎng)老機構預收費全額監(jiān)管制度正式建立。2025年11月19日，民政部、金融監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布《養(yǎng)老機構預收費存管工作指引》，要求養(yǎng)老機構向老年人收取的床位費、護理費等預收資金必須存入專用存管賬戶，實施資金全額監(jiān)管。該指引有效防范了“跑路”“爆雷”等風險，保障了老年人及其家庭的資金安全，提升了行業(yè)公信力。 

??4、市場主體培育類：激發(fā)經(jīng)營主體活力 

??2026年1月，民政部等8部門聯(lián)合印發(fā)《關于培育養(yǎng)老服務經(jīng)營主體促進銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展的若干措施》（民發(fā)〔2025〕66號），旨在充分激發(fā)各類養(yǎng)老服務經(jīng)營主體活力，營造投資創(chuàng)業(yè)良好環(huán)境。文件提出推進品牌化建設、優(yōu)化養(yǎng)老服務市場化供需對接、加大財稅金融支持力度、完善養(yǎng)老服務人才隊伍建設、加強科技創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化等核心舉措。這是首個專門針對養(yǎng)老服務經(jīng)營主體培育的國家級綜合性政策文件，對推動行業(yè)連鎖化、品牌化、規(guī)模化發(fā)展具有重要意義。 

??5、養(yǎng)老服務消費補貼類：全面啟動實施 

??2025年7月23日，《關于全面啟動實施向中度以上失能老年人發(fā)放養(yǎng)老服務消費補貼項目的通知》正式發(fā)布，標志著全國統(tǒng)一的養(yǎng)老服務消費補貼制度全面落地。該通知明確了補貼對象（中度及以上失能老年人）、補貼標準（中度失能每人每月300-600元，重度失能每人每月600-800元）、資金來源（中央與地方財政按比例分擔）和發(fā)放流程。截至2026年一季度，全國累計核銷消費券17.2億元，受益老年人達89.2萬人。與此同時，全國適老化改造補貼政策進一步明確——全國60歲以上老人家庭均可享受適老化改造補貼，國家補貼改造費用的30%，每戶最高補貼2萬元。這一政策的落地有效激發(fā)了老年人家庭的適老化改造需求，為銀發(fā)人居相關產(chǎn)業(yè)帶來了直接的市場增量。

??6、長期護理保險類：社?！暗诹U”全國推開 

??2026年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于加快建立長期護理保險制度的意見》，明確要求用3年左右的時間基本建立適應我國基本國情的長期護理保險制度，這標志著長護險制度從局部試點走向全國推開。年度突破性政策亮點包括：長護險覆蓋全民，所有職工和居民均參加，費率統(tǒng)一控制在0.3%左右，職工費率由用人單位和個人各負擔一半；不設起付線，基金主要用于支付護理服務費用。長期護理保險制度的全面推開，將為銀發(fā)人居行業(yè)提供重要的“支付底座”，大幅提升老年人對市場化養(yǎng)老服務的支付能力。截至2025年底，長護險已覆蓋3.08億參保人，基金累計支出超過1000億元，為超過330萬失能人員提供了護理服務支持。 

??7、互助性養(yǎng)老服務類：推進基層養(yǎng)老服務網(wǎng)絡建設 

??2026年4月，民政部、國家發(fā)展改革委、住建部等11部門聯(lián)合印發(fā)《關于推進互助性養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》，明確到2030年具備互助服務功能的城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務設施覆蓋率不低于70%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）特殊困難老年人探訪關愛服務工作機制全面建立。文件要求加強互助性養(yǎng)老服務設施無障礙、適老化建設和改造，引導小型商超、便利店、餐飲企業(yè)、村衛(wèi)生室等場所進行無障礙、適老化改造。

??8、政策導向的核心變化 

??與2025年相比，2026年政策導向?qū)崿F(xiàn)了從“頂層設計”向“精準落地”的根本性轉(zhuǎn)變。具體體現(xiàn)在三個維度：一是政策工具從“指引性”轉(zhuǎn)向“可操作性”，如土地政策從“支持”變?yōu)椤凹{入年度計劃優(yōu)先保障”、補貼政策從“鼓勵”變?yōu)椤懊鞔_比例和上限”、預收費管理從“提示風險”變?yōu)椤皬娭菩源婀堋?；二是政策協(xié)同從“部門條塊”轉(zhuǎn)向“橫向聯(lián)動”，民政、發(fā)改、住建、自然資源、醫(yī)保、金融監(jiān)管等多部門聯(lián)合發(fā)文的頻次明顯提升；三是政策目標從“定性導向”轉(zhuǎn)向“量化指標”，如明確到2030年的覆蓋率目標、適老化改造補貼標準、長護險費率等，倒逼地方加快落實進度。

??二、重點省市康養(yǎng)領域地方政策創(chuàng)新與落地實踐

??在國家政策引領下，各省市結合自身實際推出差異化政策創(chuàng)新，呈現(xiàn)出“東部引領、中西部跟進、區(qū)域特色鮮明”的格局。 

??1、北京市：首次立法確立三級養(yǎng)老服務網(wǎng)絡 

??2026年1月，《北京市養(yǎng)老服務條例》表決通過，自2026年7月1日起施行。這是首都養(yǎng)老服務領域的第一部綜合性地方性法規(guī)，具有里程碑意義?！稐l例》明確提出建立健全區(qū)養(yǎng)老服務指導中心、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）區(qū)域養(yǎng)老服務中心、社區(qū)（村）養(yǎng)老服務驛站三級養(yǎng)老服務網(wǎng)絡，讓老年人在家門口就近就便獲得專業(yè)、普惠的養(yǎng)老服務。2026年北京市將新建20家區(qū)域養(yǎng)老服務中心，新增5000張家庭養(yǎng)老床位。 

??2、上海市：養(yǎng)老服務聯(lián)合體與醫(yī)養(yǎng)融合創(chuàng)新 

??上海的政策創(chuàng)新聚焦兩個維度：一是養(yǎng)老服務聯(lián)合體建設，持續(xù)擴大養(yǎng)老服務聯(lián)合體“朋友圈”，推動轄區(qū)養(yǎng)老服務向精細化、專業(yè)化方向縱深發(fā)展。二是醫(yī)養(yǎng)聯(lián)合體運行機制構建，建立全市動態(tài)更新的“養(yǎng)老—醫(yī)療床位聯(lián)動轉(zhuǎn)介資源庫”，探索“長護險+基本醫(yī)?！贝虬Ц?，設立“醫(yī)辦養(yǎng)”專項補貼。2026年2月，上海市政府進一步提出五個新城要提前謀劃、適度超量配置養(yǎng)老服務設施，按照規(guī)劃預留3萬張養(yǎng)老床位用地。

??3、廣東?。夯浉郯拇鬄硡^(qū)養(yǎng)老服務協(xié)同 

??廣東聚焦粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老服務一體化，取得顯著突破。2026年2月起，“廣東院舍照顧服務計劃”新增2家位于廣州和東莞的養(yǎng)老機構為認可服務機構，參加該計劃的養(yǎng)老機構總數(shù)增至26家，全面覆蓋粵港澳大灣區(qū)9個內(nèi)地城市，不斷滿足香港地區(qū)老年人在粵多元養(yǎng)老服務需求。廣東省民政廳出臺《廣東省深化養(yǎng)老服務改革發(fā)展的若干措施》，明確推動政府、市場、社會三方養(yǎng)老服務供給協(xié)同，推動城鄉(xiāng)區(qū)域養(yǎng)老服務均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，支持廣州、深圳引領銀發(fā)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。 

??4、江蘇?。恒y發(fā)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展實施方案先行先試 

??江蘇省政府辦公廳印發(fā)《促進銀發(fā)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展實施方案》，成為全國首個省級層面的銀發(fā)經(jīng)濟專項實施方案。目標明確：到2027年，銀發(fā)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)體系基本健全，建設10個以上銀發(fā)經(jīng)濟特色園區(qū)，新增省級以上專精特新企業(yè)20家左右。蘇州、宜興等地已率先啟動銀發(fā)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園和適老體驗中心建設。蘇州創(chuàng)新發(fā)布了銀發(fā)經(jīng)濟十大場景，從“銀發(fā)智造”的輔具高地到“銀發(fā)慧居”的全屋改造，構建了觸達基層、直達居民的“15分鐘養(yǎng)老服務圈”。 

??5、四川?。恨r(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設與基本養(yǎng)老服務清單擴容

??四川作為人口大省和農(nóng)村老齡化較突出的地區(qū)，在農(nóng)村養(yǎng)老服務領域形成了一系列創(chuàng)新實踐。四川省出臺《推進基本養(yǎng)老服務體系建設實施方案》，將基本養(yǎng)老服務清單擴充至23項服務項目，較國家清單增加了7項，創(chuàng)新拓展了老年教育、社區(qū)服務、法律服務、生活優(yōu)待、文體活動等內(nèi)容。在農(nóng)村養(yǎng)老方面，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域養(yǎng)老服務中心輻射帶動村級養(yǎng)老服務點，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利用閑置農(nóng)房等資源改建小型護理點。 

??6、浙江?。簲?shù)字化改革賦能銀發(fā)人居 

??浙江依托數(shù)字化改革優(yōu)勢，在智慧養(yǎng)老領域形成先發(fā)優(yōu)勢。杭州市成功入選老齡化應對領跑級城市，銀發(fā)經(jīng)濟成長度指標位列副省級城市第一。寧波、溫州等地的“智慧養(yǎng)老院”建設和“長護險數(shù)字化管理平臺”也走在全國前列。

??7、山東?。汗▏鵂I模式與農(nóng)村養(yǎng)老創(chuàng)新 

??山東省在農(nóng)村養(yǎng)老領域形成了“公建國營”的標桿模式。濟南市歷城城發(fā)集團以普惠為導向，農(nóng)村養(yǎng)老服務定價低于市場水平，重點兜底特困、空巢、高齡老人，以“基礎保本+增值收益”模式實現(xiàn)公益與可持續(xù)運營雙贏。該模式已獲國務院推動高質(zhì)量發(fā)展綜合督查通報表揚，并成功入選國家首批縣域養(yǎng)老服務創(chuàng)新試點地區(qū)。 

??8、湖北?。浩栈萁鹑诰珳实喂囵B(yǎng)老產(chǎn)業(yè) 

??湖北在金融支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)方面探索出特色路徑。松滋市截至2025年末養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)貸款余額達1.43億元，同比增長51%。2026年初，湖北積健實業(yè)完成8000萬元天使輪融資，加速布局大健康與銀發(fā)經(jīng)濟。

??三、年度政策落地成效與行業(yè)影響

??1、量化落地成效顯著 

??截至2025年末，全國養(yǎng)老機構數(shù)量達4.17萬家，民營養(yǎng)老機構占比52.2%，市場主體結構持續(xù)優(yōu)化。全國養(yǎng)老機構從業(yè)人員達72.2萬人，累計建成家庭養(yǎng)老床位49.5萬張，服務超2600萬人次。養(yǎng)老服務消費補貼累計核銷17.2億元，受益老年人達89.2萬人。全國已建有8萬個老年助餐點，初步建成覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務“一張網(wǎng)”。 

??2、政策對行業(yè)的深遠影響 

??頂層設計文件的發(fā)布為行業(yè)提供了長期穩(wěn)定的預期?！蛾P于深化養(yǎng)老服務改革發(fā)展的意見》和國務院常務會議專題部署，將銀發(fā)經(jīng)濟提升到擴內(nèi)需、促消費、惠民生的戰(zhàn)略高度，為各部門配套政策的出臺提供了上位依據(jù)，也為社會資本進入養(yǎng)老領域釋放了明確的積極信號。

??土地政策直接影響?zhàn)B老項目供應?！度舾纱胧返某雠_為養(yǎng)老項目用地成本降低提供了制度保障，預計將有效激發(fā)社會資本進入養(yǎng)老領域的積極性，2026-2027年有望迎來養(yǎng)老項目用地供給的小高潮。部分省市已率先啟動存量資產(chǎn)盤活項目，如上海利用閑置商場改造養(yǎng)老公寓的案例已進入前期設計階段。 

??長期護理保險全面推開重構行業(yè)支付邏輯。長護險制度的全國推開，意味著養(yǎng)老服務從“家庭化”向“社會化”加速轉(zhuǎn)變，為CCRC、市場型養(yǎng)老院、普惠養(yǎng)老等市場化養(yǎng)老服務機構提供了穩(wěn)定的支付來源，將大幅提升行業(yè)商業(yè)模式的可持續(xù)性。 

??REITs擴圍打開資本化通道。養(yǎng)老REITs從政策試點到籌備落地已歷經(jīng)兩年系統(tǒng)鋪軌，北控發(fā)展養(yǎng)老基礎設施公募REITs項目已于2026年初啟動招標，標志著養(yǎng)老資產(chǎn)證券化正從政策構想邁向落地實操。2026年至2030年料成為養(yǎng)老REITs試點的突破期，待首批項目落地后，2031年至2035年的市場規(guī)模有望突破3000億元。 

??預收費存管制度提升行業(yè)公信力?！娥B(yǎng)老機構預收費存管工作指引》的實施，有效遏制了部分機構“跑路”“爆雷”現(xiàn)象，保護了老年人資金安全，有助于優(yōu)質(zhì)品牌機構建立市場信任，推動行業(yè)優(yōu)勝劣汰。

??3、政策落地存在的共性問題 

??盡管政策密集出臺，落地過程中仍存在三方面共性問題：一是部分地區(qū)政策執(zhí)行不到位，如養(yǎng)老用地政策在基層落實中存在“最后一公里”難題，部分區(qū)縣級自然資源部門對“混合用地”政策理解不足、執(zhí)行積極性不高；二是資金配套不足，特別是中西部地區(qū)的適老化改造補貼資金到位率偏低，影響了政策效果；三是部門協(xié)同不暢，盡管聯(lián)合發(fā)文頻次增加，但基層各條線之間的協(xié)同機制尚不完善。