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??城市更新

??存量煥新賦能高質量發(fā)展——廣州低效樓宇更新新政分析

??近日，廣州市住房和城鄉(xiāng)建設局、廣州市規(guī)劃和自然資源局聯(lián)合印發(fā)《廣州市關于推進低效樓宇更新提升的實施意見》（穗建更新〔2026〕367號），同步配套多項落地實施細則，標志著廣州低效樓宇存量更新工作邁入規(guī)范化、精細化、常態(tài)化的全新發(fā)展階段。該政策立足城市存量空間提質轉型需求，針對性破解商辦樓宇低效運營、改造梗阻等市場痛點，是廣州城市發(fā)展由增量擴張轉向存量煥新的關鍵政策舉措。本文從政策出臺背景、核心內容、城市橫向比較、市場影響與啟示四大維度，對該政策作一簡要評析。

??一、政策出臺背景

??本次政策落地是廣州商業(yè)地產供需結構逆轉、存量資產低效沉淀、國家城市更新戰(zhàn)略導向多重疊加下的結構性破局。

??1、商辦地產供需格局逆轉，市場進入深度調整周期

??廣州商辦市場近年持續(xù)處于結構性調整周期，存量過剩、租金承壓、高空置率的行業(yè)痛點持續(xù)凸顯，存量資產盤活訴求愈發(fā)迫切。據(jù)高力國際2026年第一季度廣州寫字樓市場監(jiān)測數(shù)據(jù)，全市甲級辦公樓市場凈有效租金錄得113.3元/月/平方米，環(huán)比下行2.2%、同比降幅達8.8%；市場空置率持續(xù)處于高位，存量去化壓力顯著。當前廣州商辦市場由租戶主導，業(yè)主普遍通過放寬租賃條件、讓利降價等方式加速去化，傳統(tǒng)存量樓宇的運營與估值壓力持續(xù)放大，倒逼城市更新端出臺精細化、可落地的存量盤活政策。

??2、中心城區(qū)樓宇老化嚴重，存量盤活存在政策梗阻

??廣州傳統(tǒng)商務區(qū)存量資產老化問題突出，城市更新結構性需求迫切。公開數(shù)據(jù)顯示，市中心城區(qū)超四成高層商辦樓宇建成年限超30年。此類樓宇普遍存在電梯設備老舊、層高壓抑、能耗偏高、配套不足等硬件短板，相較于新興商務區(qū)，硬件競爭力、產業(yè)適配性顯著偏弱。大量低效樓宇長期處于高空置、低收益狀態(tài)，業(yè)主盤活意愿強烈，但長期受規(guī)劃指標、消防審驗、商事登記、用途管控等政策壁壘限制，市場化改造路徑不暢，存量價值難以釋放。

??3、國家頂層政策明確導向，金融配套持續(xù)完善

??國家層面持續(xù)加碼城市存量更新與低效資產盤活，為地方政策創(chuàng)新提供明確依據(jù)。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》明確要求，重點盤活老舊廠房、低效樓宇、傳統(tǒng)商業(yè)設施等存量資源，推動建筑功能靈活轉換、土地混合高效利用。同時，國家發(fā)改委擴容基礎設施REITs試點范圍，將商業(yè)辦公設施、四星級以上酒店等存量商業(yè)資產納入發(fā)行范疇，為低效樓宇盤活引入市場化金融工具，補齊了存量更新的金融配套短板。

??二、政策核心內容

??本次《實施意見》共計十六條，立足廣州存量樓宇改造的實操痛點，系統(tǒng)性解決“認定標準、審批流程、功能轉換、技術合規(guī)、激勵機制、片區(qū)聯(lián)動”六大核心問題，搭建起閉環(huán)式存量盤活操作框架。

??1、明確適用范圍與多元參與機制

??政策適用范圍覆蓋國有建設用地上具備合法權源的辦公、商業(yè)類非居住建筑，同時創(chuàng)新性明確集體土地上合規(guī)商辦物業(yè)可參照執(zhí)行，大幅拓寬了政策惠及覆蓋面。在更新模式上，堅持權利人自主更新為核心，同時兼容產權收購、長期租賃托管、政企合作、市場化聯(lián)合經營等多元模式，充分激活社會資本參與積極性。

??2、推行一站式聯(lián)審，簡化落地審批流程

??新政建立區(qū)級低效樓宇動態(tài)臺賬管理制度，對成熟、優(yōu)質更新項目優(yōu)先納入年度城市更新實施計劃，實現(xiàn)精準賦能。在審批環(huán)節(jié)，打破部門壁壘，由區(qū)政府統(tǒng)籌組織多部門聯(lián)合審查、完工聯(lián)合驗收，針對簡易裝飾改造工程實行備案制管理，大幅壓縮審批周期。同步印發(fā)的四項配套附件，一次性厘清審批流程、用途轉換路徑、主管部門權責，徹底解決了過往政策“原則多、細則少、落地難”的行業(yè)痛點。

??3、創(chuàng)新功能轉換機制，設置梯度化過渡期制度

??針對權源清晰、登記滿5年的低效樓宇，政策放開多元功能轉換路徑，支持轉型為科技創(chuàng)新載體、保障性租賃住房、養(yǎng)老服務、酒店、文體文娛、醫(yī)療健康等民生及產業(yè)業(yè)態(tài)。制度設計上采用“臨時過渡+永久轉正”的梯度模式，設置5年基礎過渡期，過渡期內無需調整用地主體與原有規(guī)劃條件，過渡期滿經評估達標可申請永久用途轉換或延期，整體最長可享受15年政策過渡期。該機制允許市場主體先行試水新業(yè)態(tài)、驗證經營可行性，有效降低一次性轉型決策風險，為長期資產投入提供穩(wěn)定政策預期。

??4、柔性破解技術合規(guī)梗阻，適配老舊樓宇改造特性

??針對老舊樓宇改造最大的消防、規(guī)劃合規(guī)難題，新政出臺差異化柔性標準。規(guī)劃指標方面，在保障公共安全的前提下，建筑間距、退線、日照等指標可按照“改造后不低于現(xiàn)狀”的底線原則管控，避免以新建建筑標準約束存量改造。消防審驗方面，針對老舊樓宇無法完全適配現(xiàn)行消防規(guī)范的現(xiàn)狀，創(chuàng)新允許編制專項《防火安全保障方案》，經主管部門審批后作為驗收合規(guī)依據(jù)，形成適配存量改造的彈性審驗通道。同時，針對歷史遺留商事登記難題，允許區(qū)級政府出具場地使用證明，解決改造后業(yè)態(tài)落地的登記梗阻。

??5、設置不計容激勵，強化國企示范引領

??為鼓勵業(yè)主主動升級樓宇硬件、完善公共配套，新政明確，改造中增設的消防樓梯、連廊、電梯、停車充電設施等公共配套用房，可按規(guī)定不計入容積率，降低改造成本、提升改造積極性。同時支持國企發(fā)揮示范作用，將自有低效物業(yè)租賃期限最長延至20年，并鼓勵國企主動申報中央預算內投資、超長期特別國債等政策性資金，撬動社會資本參與存量更新。

??6、推動片區(qū)聯(lián)動更新，破解碎片化改造難題

??新政摒棄傳統(tǒng)單棟樓宇孤立改造模式，提出“樓宇—街區(qū)—商圈”一體化融合更新思路。鼓勵改造項目開放底層公共空間，支持合規(guī)商業(yè)外擺、夜間經濟等多元經營場景，通過單點樓宇改造帶動片區(qū)業(yè)態(tài)升級、空間提質，有效規(guī)避“單棟煥新、周邊滯后”的碎片化更新弊端，助力老城區(qū)商圈活力復蘇。

??三、政策橫向比較

??當前國內重點城市已相繼出臺低效樓宇、非居住存量建筑更新專項政策，其中北上廣深四大一線城市政策體系最為成熟、落地細則完善，是國內存量樓宇盤活的先行示范區(qū)域。四城政策均以盤活存量空間、提升城市發(fā)展效能為核心目標，但受城市存量基底、治理模式及市場稟賦影響，在適用范圍、審批流程、合規(guī)管控、激勵規(guī)則等核心維度形成差異化設計。

??1、落地配套更精細化，操作透明度更高

??相較于北上深僅在政策文本中明確優(yōu)化審批的原則性要求，廣州本次新政同步配套流程圖、用途轉換細則、主管部門清單四類實操文件，將“受理、審查、驗收、登記”全流程節(jié)點、責任主體、辦理路徑全部固化，大幅降低了市場主體的政策解讀成本與溝通成本，為項目快速落地提供了清晰的實操指引。

??2、消防審驗機制彈性更強，適配老舊樓宇改造痛點

??既有老舊樓宇消防合規(guī)是存量改造的核心技術瓶頸，多數(shù)早年建成樓宇無法適配現(xiàn)行新建建筑消防標準。四城相比，上海采用“不低于建設年代標準”的底線管控模式，北京依托專項設計指南提供技術參考，深圳執(zhí)行統(tǒng)一更新審驗規(guī)則。廣州創(chuàng)新的“防火安全保障方案”個案論證機制，跳出剛性條文對標模式，通過一事一議、專項方案論證的方式實現(xiàn)合規(guī)落地，為超期老舊樓宇盤活打通關鍵堵點。該機制落地效果高度依賴主管部門的技術研判與風險管控能力，后續(xù)執(zhí)行標準的統(tǒng)一性仍需觀察。

??3、土地權屬覆蓋更廣，釋放集體土地存量價值

??北上深三地政策主要聚焦國有土地存量樓宇，廣州結合本土城市基底特點，針對性將合規(guī)集體土地商辦物業(yè)納入政策適用范疇，覆蓋城中村配套商業(yè)、村級工業(yè)園配套樓宇等大量本土特色存量資產，突破了傳統(tǒng)城市更新聚焦國有用地的局限，政策惠及面更貼合廣州城鄉(xiāng)融合的存量格局。

??4、功能轉換路徑更完整，有效降低市場決策門檻

??廣州構建了“臨時過渡試用—期滿評估研判—永久轉換或延期”的全鏈條功能轉換體系，形成閉環(huán)制度設計。深圳雖設置5年過渡期，但對期滿后續(xù)操作細則表述簡略；上海側重一次性確定兼容期限。廣州梯度化模式允許市場主體依托過渡期驗證業(yè)態(tài)可行性，根據(jù)經營效果決定長期轉型方案，有效規(guī)避了一次性功能轉換的決策風險，更貼合市場化運營規(guī)律。

??四、市場影響與啟示

??本次低效樓宇更新新政是廣州存量空間治理的關鍵政策賦能，通過破除改造審批、功能轉換、合規(guī)認定等核心壁壘，全面激活中心城區(qū)商辦存量資產價值，對城市空間迭代、住房保障完善、存量地產提質、產業(yè)格局優(yōu)化形成系統(tǒng)性長期利好。新政不僅重塑了城市存量發(fā)展運行邏輯，也為存量物業(yè)持有企業(yè)、運營企業(yè)、產業(yè)服務商明確了轉型方向與布局機遇。

??1、城市發(fā)展：構建超大城市內涵式更新的廣州范式

??新政推動廣州城市建設全面轉向內涵式提質、存量化增效的高質量發(fā)展模式，通過樓宇提質、街區(qū)活化、商圈聯(lián)動的一體化更新路徑，有效盤活中心城區(qū)優(yōu)質存量空間、修復傳統(tǒng)商圈活力、優(yōu)化城市空間結構，持續(xù)提升超大城市精細化治理水平。這也為市場參與主體明確了長期布局方向，企業(yè)可擺脫傳統(tǒng)單一樓宇改造的零散思維，積極切入老城片區(qū)連片活化、商圈整體提質賽道，布局城市更新綜合運營服務，持續(xù)挖掘存量空間迭代升級的長期紅利。

??2、住房保障：創(chuàng)新中心城區(qū)保租房供給路徑，優(yōu)化安居空間布局

??新政開辟了中心城區(qū)保障性租賃住房的存量供給通道，依托核心城區(qū)成熟配套與優(yōu)越區(qū)位優(yōu)勢，有效補齊全市安居房源結構性短板、優(yōu)化新市民與青年人才的安居空間布局，進一步完善城市人才安居保障體系，同時為存量物業(yè)企業(yè)提供了穩(wěn)健的資產轉型賽道。持有核心區(qū)低效商辦樓宇的企業(yè)，可依托本次政策明確的合規(guī)改造路徑，積極布局保障性住房改造與專業(yè)化運營，深耕民生安居賽道，盤活存量資產、獲取穩(wěn)定經營收益。

??3、存量地產：重塑資產價值體系，加速市場良性出清

??本次新政系統(tǒng)性破除了低效商辦資產盤活的規(guī)則與技術梗阻，憑借彈性合規(guī)標準、長周期穩(wěn)定政策預期、多元業(yè)態(tài)轉換權限，徹底解決老舊樓宇改造難、轉型難、價值釋放難等行業(yè)痛點，推動廣州商辦市場告別同質化價格內卷，邁入品質升級、業(yè)態(tài)復合、價值重估的良性發(fā)展階段，加速行業(yè)優(yōu)勝劣汰與良性迭代。在此背景下，物業(yè)持有企業(yè)可主動優(yōu)化資產結構，對區(qū)位優(yōu)質、產權清晰的低效樓宇開展業(yè)態(tài)升級與功能重塑，改造工程、資產運營類企業(yè)亦可依托簡化審批、不計容激勵等政策紅利，深耕樓宇更新、存量改造核心業(yè)務，拓寬市場化營收空間。

??4、產業(yè)發(fā)展：激活老城產業(yè)載體，構建全域差異化產業(yè)格局

??新政有效激活了廣州中心城區(qū)閑置低效的優(yōu)質產業(yè)載體，推動傳統(tǒng)老舊商務樓宇向科創(chuàng)服務、創(chuàng)意設計、專業(yè)服務等高附加值業(yè)態(tài)迭代升級，構建起老城提質賦能、新區(qū)集聚擴容的差異化產業(yè)發(fā)展格局，持續(xù)完善全市產業(yè)空間梯度體系、夯實城市產業(yè)發(fā)展韌性，也為各類市場主體帶來精準布局機遇?？苿?chuàng)企業(yè)、專業(yè)服務機構可依托老城配套完善、區(qū)位優(yōu)越的存量載體低成本落地擴張，產業(yè)運營服務商可聚焦老舊樓宇產業(yè)孵化、特色業(yè)態(tài)培育領域，打造適配廣州產業(yè)發(fā)展定位的專業(yè)化產業(yè)空間，助力城市產業(yè)轉型升級。

??五、結語

??本次廣州低效樓宇更新新政，以精細化落地配套、高彈性合規(guī)機制、廣覆蓋惠及范圍、全周期梯度服務為核心優(yōu)勢，系統(tǒng)性破解長期制約存量樓宇盤活的制度堵點與技術難點，構建起適配廣州本土存量格局、貼合市場需求、可落地、可延續(xù)、可迭代的存量更新運行體系，是廣州城市更新從增量開發(fā)全面轉向存量提質的標志性舉措。相較于北上深同類政策，廣州新政更聚焦市場實操痛點、更注重降低社會資本參與門檻、更兼顧效率與安全、更貼合城鄉(xiāng)融合的存量基底，政策普惠性與實操性優(yōu)勢顯著。

??展望未來，隨著區(qū)級聯(lián)審機制落地、配套細則持續(xù)完善、市場改造項目逐步落地，本次新政的政策紅利將持續(xù)釋放。通過存量空間的提質增效、資產價值的重塑升級、產業(yè)業(yè)態(tài)的迭代優(yōu)化、人居環(huán)境的持續(xù)改善，新政將有效推動廣州城市空間資源高效配置、城市功能持續(xù)完善、產業(yè)能級穩(wěn)步提升，為廣州超大城市高質量發(fā)展、城市更新精細化治理、存量資產價值最大化提供強有力的政策支撐。

??執(zhí)筆人：上海易居房地產研究院咨詢中心總監(jiān)姚臘